浙江省人大財政經濟委員會關于《浙江省旅游條例（草案）》的審議報告

省人大常委會：

為做好《浙江省旅游條例（草案）》（以下簡稱條例草案）的審議工作，省人大財政經濟委員會提前介入，認真聽取省政府法制辦、省旅游局立法情況匯報，先后赴杭州、溫州、衢州市及部分縣市區開展立法調研，廣泛聽取市縣有關部門、人大代表、旅游經營者和從業人員的意見，實地考察部分景區、民宿、旅游企業等，書面征求了20個省級相關部門和11個設區市的意見，并赴外省考察相關立法工作經驗和做法。省人大常委會馮明副主任參加了座談和調研活動。在認真梳理研究各方面意見的基礎上，財政經濟委員會對條例草案進行了審議。現將審議情況報告如下：

旅游業屬于涉及范圍廣、消耗資源低、帶動系數大、創造就業多、綜合效益好的服務性產業。近年來，我省旅游業迅速發展，對推進經濟社會發展和惠民富民起到了明顯作用，已成為我省的支柱產業和經濟社會可持續發展的重要引擎。我省已實現從旅游大省到旅游強省的新跨越，2014年共實現旅游總收入6300.6億元，比上年增長13.8%，遠遠高于全省7.6%的地區生產總值增速。我省旅游立法時間較早，《浙江省旅游管理條例》已經施行14年，目前我省旅游業已經發生深刻的變化，《中華人民共和國旅游法》已于2013年10月份實施，我省原有旅游管理條例與當前旅游業發展已不相適應，亟需制定更加符合我省實際的地方性法規，以促進我省旅游業的持續健康快速發展。

財政經濟委員會認為，省人民政府提請的條例草案，符合國家法律法規的規定，吸收總結了我省各地的成功經驗，總體可行。根據調研情況，財政經濟委員會提出以下意見建議。

一、關于旅游行政管理體制

一些地方和部門反映，條例草案對傳統旅游行政管理體制的規定是比較清晰的，但隨著旅游新興業態的發展，相應的行政管理職責規定不夠清晰，主要有以下方面。一是雖對旅游行政主管部門職責作出了比較明確的規定，而對其他相關行政管理部門的職責，特別是安全監管職責缺少相應的規定。 二是對于一些新興的旅游業態，特別是高空、高速、水上、潛水、探險等高風險旅游項目，政府及其部門的管理職責不夠明確。三是關于景區最大承載量的核定，分列由不同的景區主管部門負責，在現實中難以操作，對于超過最大承載量的應急方案也未作相關規定。建議對上述方面進一步調研，補充完善相關條款。

二、關于旅游發展規劃

條例草案第二章第七至十四條對旅游發展總體規劃、旅游產業專項規劃和旅游度假區總體規劃作了規定。有的地方和部門提出，條例草案的相關規定沒有明確上述三類規劃編制的內容及其相互關系，也缺少三類規劃與土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃、區域發展規劃的銜接關系。鑒于旅游發展規劃對合理開發和保護旅游資源，促進旅游業可持續發展具有重要作用，建議進一步研究，細化明確旅游發展規劃的相關內容。

三、關于加大旅游業持續健康發展的促進力度

一些地方、部門、企業和人大代表提出，條例草案制定的主要目的是通過規范旅游市場秩序，促進旅游業持續健康發展，條例草案還需要從三方面予以加強。一是體現省委省政府將旅游業作為著力打造的七大產業之一，推動經濟轉型升級的戰略部署；二是依托我省自然和人文等優勢資源，發展特色旅游，推動旅游新業態發展；三是加大旅游基礎設施、旅游品牌、旅游項目建設等方面的投入和政策支持力度。建議進一步研究，增加旅游促進方面的相關規定。

四、關于旅游經營秩序的規范

有的地方、部門、企業和人大代表認為，良好的市場秩序、規范的經營行為，是做大做強我省旅游業的基礎條件，條例草案的相關規定還不夠清晰。一是對于旅游行政管理者、旅游經營者、旅游從業人員、旅游者四者利益關系的調節和各方權利與義務的規定不夠清晰。二是關于導游工資性收入與獲取回扣和傭金，相關規定操作性不強，需要細化。三是關于網絡旅游的促進與規范，還需增加相關規定。四是關于景區門票價格管理的規定，沒有充分考慮到相關方的權益，還缺乏價格制定和調整機制的內容。五是關于旅游購物的規定，如何既符合實際、又能規范秩序，有待細化。六是關于文明旅游，要結合上位法予以更加明確地規定。建議對上述問題進一步調研后，予以補充完善。

五、關于民宿和農家樂的規范管理

條例草案第四十條對民宿和農家樂的管理作了規定。一些地方、部門、企業和人大代表認為，條例草案對民宿和提供住宿的農家樂缺少明確的界定，對于客房15間以上及15間以下的民宿和農家樂的規范管理，相關規定如何更加明確，有利操作。我們認為，民宿和農家樂是我省旅游發展的重要特色之一，也是新農村建設和帶動農民致富就業的重要舉措。我們要大力支持民宿和農家樂的發展，同時進一步規范秩序。建議作進一步調研，明確民宿和農家樂的概念，總結各地的經驗，細化有關既促進發展，又符合客觀實際的規定。

六、其他問題

1.有的地方和部門提出，條例草案第三十三條對景點景區導游執業新設行政許可。調研中了解到，該項行政許可是根據國務院1999年發布的《導游人員管理條例》的授權設立的。國務院曾于近期發文《關于嚴格控制新設行政許可的通知》（國發〔2013〕39號），建議對設立該項行政許可的必要性予以研究。

2.有些地方、部門、企業認為，條例草案第二十三條關于保障旅游資源所在地居民權益的相關規定與《中華人民共和國就業促進法》等法律、法規的精神不吻合。建議對相關條款作進一步研究和修改。

3.一些地方、部門、企業和人大代表認為，在條例草案法律責任中，執法部門在罰款數額上有較大的自由裁量權，而對一些禁止性行為（如第三十二條第二款第一項、第三十九條）又沒有設定相應的法律責任。建議對有關違法行為罰則的設定作進一步研究和修改。

調研中，有關方面還提出了許多具體的文字修改建議，我們將另行交法制委員會。

以上報告，請予審議。