浙江省人大環境與資源保護委員會關于我省大氣污染防治情況的調研報告

根據省人大常委會2015年監督計劃，省人大常委會采取統一部署、上下配合的方式，在全省范圍內開展大氣污染防治專項審議。省人大常委會專門成立審議工作小組，制定了實施方案。在聽取省環保廳等11個部門情況匯報的基礎上，6月1日至5日，由常委會副主任帶隊，常委會委員、秘辦會議成員和部分省人大代表參加的6個調研組，赴杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、金華6市進行調研。調研組采取聽取匯報、現場調查、隨機抽查、與基層代表群眾座談交流等形式，深入了解情況。同時委托其他5個設區的市人大常委會開展專項審議并上報調研報告?，F將調研情況報告如下。

一、主要做法和成效

“十二五”以來，省政府及有關部門高度重視大氣污染防治工作，將防治大氣污染作為改善民生的當務之急，作為轉方式、調結構的關鍵舉措和推動生態文明建設的重大任務。積極貫徹執行大氣污染防治法律法規，先后組織實施清潔空氣行動、大氣復合污染防治專項行動和大氣污染防治行動計劃，大氣污染防治工作取得積極進展，大氣環境質量有所提高。2014年，全省設區的市細顆粒物（PM2.5）年均濃度為53μg/m3，同比下降13.1%，空氣質量優良天數比例提高7.1個百分點。

（一）大力推進大氣污染綜合治理。完成全部68臺省統調燃煤火電機組脫硝改造、409臺燃煤熱電機組脫硫改造（其中50%完成脫硝改造）、4家鋼鐵企業燒結機脫硫、60條2000噸/日以上水泥熟料生產線脫硝等任務，實施454個煙粉塵治理提標改造項目、599臺20蒸噸以上燃煤鍋爐粉塵治理和676個揮發性有機污染物（VOCs）治理工程，在國內率先實施浙能嘉興電廠8號機組等15臺燃煤機組超低排放改造。建成機動車環保檢測站107個，各類檢測線825條；各地出臺“黃標車”淘汰經濟補償政策和區域限行方案，全省共淘汰“黃標車”和“老舊車”38.15萬輛；全面供應國Ⅳ標準車用汽柴油，杭嘉湖地區率先供應國Ⅴ標準汽油。建立建筑施工現場“六個100%”揚塵防治機制，完成近1.25億平方米城市建筑工地揚塵防控任務；實施城市道路機械化清掃，城市主干路以上機械化清掃率達97%；制定餐飲油煙管理暫行辦法，要求縣以上城市全面建立餐飲油煙廢氣長效監管機制。推進秸稈還田和能源化、飼料化利用，2014年全省秸稈利用率達85.5%，開展秸稈禁燒執法巡查，秸稈焚燒火點同比下降50%；推廣測土配方施肥和使用有機肥，積極控制農業氨污染。制定礦山粉塵防治管理暫行辦法和技術規范，推進綠色礦山創建，累計建成綠色礦山311家，建成率52.7%。

（二）有序開展能源與產業結構調整。層層分解控煤任務，新上耗煤項目實施煤炭等量減量置換，2014年全省煤炭消費同比下降3.4%；鼓勵發展核電、水電、光伏發電等新能源、可再生能源，清潔能源電力裝機占電力總裝機容量的38.2%，建成天然氣管道3000多公里，天然氣消費同比增長23.4%。加強督查督辦，2014年淘汰燃煤小鍋爐3353臺，2015年上半年又淘汰4901臺，同時，積極推進“煤改氣”和工業園區集中供熱等能源替代。加大鋼鐵、水泥、平板玻璃、印染等落后和過剩產能淘汰，涉及20多個行業3500多家企業；集中開展重污染高耗能行業和“低小散”塊狀行業整治，整治提升鉛蓄電池、電鍍、制革、印染、造紙、化工等6大行業5740家落后企業，淘汰和整治100多個“低小散”塊狀行業2萬多家企業（作坊）；積極推動杭鋼半山基地等城區重污染企業關停搬遷。

（三）不斷完善大氣污染防治機制。成立省大氣污染防治工作領導小組，明確責任分工，建立專項、分年度的實施方案，將大氣污染防治納入各級生態建設考核體系，杭州、紹興等地還成立了“治氣”的專門機構。設立省級大氣污染防治專項資金，支持“黃標車”和“老舊車”淘汰、省部屬燃煤電廠脫硝改造和大氣復合污染監測網絡建設等工作，2014年省市縣三級財政投入大氣污染防治相關工作資金88億元，社會投入462億元。開展城市區域灰霾天氣防控、杭甬大氣顆粒物源解析等課題研究，制訂生物制藥、紡織染整、化學合成等行業地方排放標準，燃煤機組煙氣超低排放等關鍵技術取得突破。與上海、江蘇、安徽和國家有關部委成立長三角區域大氣污染防治協作小組，開展區域大氣污染防治聯動協作，有效保障了重大活動期間大氣環境安全。

（四）逐步加強大氣污染監督管理。組建環境空氣預報預警中心，加快大氣復合污染立體監測網絡建設，制定大氣重污染應急預案、應急行動方案和重污染響應工作辦法，杭州、寧波等地有效啟動重污染天氣預警。實行省市縣“三級聯查”機制，專項執法檢查大氣污染違法行為，2014年辦理環境投訴6232件，立案查處環境違法企業749家次；強化重點監控企業日常執法監管，立案查處環境違法案件9916件，行政罰款4.73億元。省環保部門會同公檢法部門建立打擊環境違法犯罪協作機制，強化案件線索通報和調查取證的銜接，2014年破獲污染環境犯罪案件950起，刑事拘留1805人，分別是上一年的5.1倍和4.6倍。

二、存在的主要問題

從調研情況來看，我省大氣環境形勢依然十分嚴峻，污染物排放總量大，傳統煤煙型污染尚未得到有效控制，以PM2.5為特征的區域性復合型大氣環境問題日益突出。這既有我省經濟發展方式集約度仍然不高、產業結構和能源結構不盡合理的原因，也有一些地方政府對大氣污染防治不夠重視、大氣污染防控能力不強、大氣環境法制、體制和機制建設還不健全的原因。主要體現在：

一是大氣污染負荷較高。2014年，全省二氧化硫、氮氧化物排放量分別為57.40萬噸、68.79萬噸，約占全國排放總量的2.9%、3.2%。PM2.5、PM10年均濃度分別為53μg/m3、78μg/m3，超出空氣質量二級標準51%、11%，全省分別只有1個和3個設區市達標。二氧化氮年均濃度和臭氧日均濃度也分別只有4個和6個設區市達標。我省煤炭消耗量高達1.41億噸，機動車保有量約1000萬輛，同時施工的城鄉建筑工地達2.8億平方米，VOCs排放企業點多面廣，船舶、非道路移動機械污染尚未列入監管范圍，大氣污染防治任務還很艱巨。

二是結構性污染問題突出。我省一次能源消費中煤炭占比一半以上，且隨著工業化、城鎮化繼續快速發展，煤炭仍將是主要的能源。我省又是分散式燃煤鍋爐使用大省，共有燃煤鍋爐約4萬臺，約占全國在用鍋爐總量的10%，其消耗的煤炭占燃煤總量的20%以上，產生的大氣污染占燃煤污染的70%以上。替代能源天然氣、電的配套管網、加氣站、充電樁等基礎設施建設滯后。產業布局不盡合理，火電、鋼鐵、石化、水泥等企業布局集中，且大多靠近城市主城區，嚴重污染城市環境。此外，盡管我省產業轉型升級正在加快推進，一些地方還存在不少重污染高耗能行業和“低小散”企業，大氣污染物排放量大面廣、成分復雜，治理難度很大。

三是污染防治措施不完善。部門間的協同配合不夠緊密，去年燃煤小鍋爐邊淘汰邊新增了625臺；區域聯防聯控機制還沒有真正建立，相鄰城市大氣重污染天氣變化呈現明顯的同步性。污染整治以行政手段推動為主，資源要素價格差別化等市場化調節手段運用不足，經濟激勵政策有待加強。燃煤小鍋爐淘汰、“黃標車”淘汰、有機廢氣治理等方面法律依據不足，大氣污染物標準體系不夠完善，影響了工作推進力度；大氣復合污染基礎研究不夠，適合實際需要的先進治理技術研發推廣力度不大，也制約了大氣污染防治工作的深入開展。

四是執法監管落實難到位。大氣污染調查、取證、查處不及時問題比較突出，環保部門接到的舉報案件中大氣污染類占比過半，但真正查處的比例很小。同時，環境司法制度不健全，量刑難、執行難等問題突出。有的企業法律意識淡薄，偷排偷放時有發生，檢查達標、不檢查不達標，白天達標、晚上不達標，“治污成本高、違法成本低”的問題一定程度上存在。此外，尚未建立有效的公眾參與機制，社會監督作用未能很好發揮。

三、幾點建議

當前，大氣污染防治已成為我省進一步發展所亟需解決的緊迫問題，也是廣大群眾翹首以盼的民心工程。結合調研中各方反映的情況，對進一步深化大氣污染防治工作提出以下建議。

（一）提高認識，全面確立改善空氣質量的目標。省政府及有關部門要把改善環境空氣質量列入重要議事日程，加強組織領導，強化部門統籌協調，加大資金投入，著力改善環境空氣質量，兌現對全省人民的莊重承諾。要以“十三五”規劃編制為抓手，全面確立以改善環境空氣質量為核心的目標體系，強化大氣環境質量約束倒逼機制，把污染防治的成效與人民群眾的切身感受聯系起來。要切實落實各級政府保護當地大氣環境的主體責任，強化督查、考核、追責機制，盡快建立大氣主要污染物超標區域限批制度，以更高標準、更嚴措施改善環境空氣質量。

（二）突出重點，全力削減大氣污染物排放強度。一是全面推進燃煤清潔化改造。實施低硫、低灰分配煤工程，全面推廣煤炭清潔化和高效利用，積極推進大火電機組清潔化排放改造，大力削減燃煤污染物排放量。二是精細化治理揮發性有機物。全面調查VOCs排放企業，建立VOCs排放清單，在化工、涂裝、合成革等重點行業開展多污染物精細化、長效化治理，在煉化、醫化、紡織等產業集中區開展VOCs整治，并逐步向全省全行業推廣。三是進一步強化機動車污染防治。逐步擴大“黃標車”城鎮限行區域和時段，加強道路現場執法和遙感檢測，同時，調整“黃標車”淘汰補貼管理辦法，解決公務用“黃標車”更新的實際困難，引導用車單位和個人主動淘汰。加快加氣站、充電樁、港口岸電等基礎設施建設，試點推廣烷基化高標準油品，以集裝箱貨運車輛、長途客運車輛和城市公交、公務車輛為重點，積極推廣使用清潔能源車。啟動船舶大氣污染治理和非道路移動機械污染防治。四是有效防控建筑施工揚塵。保障經費來源，研究將揚塵防控經費納入工程造價固定成本。加強施工源頭和過程防控，大力推廣應用預拌砂漿、工程預制件和管線非開挖技術等先進工藝，明確城鄉結合部、料石堆場、拆遷工程等揚塵防治薄弱環節的責任主體和監管主體。

（三）調控并重，加快推進能源和產業結構調整。一是加快推廣使用清潔能源。積極開發利用清潔能源和可再生能源，全面編制實施集中供熱規劃，加快推進甬臺溫、金麗溫等天然氣管道及配套管網、工業園區熱電聯產項目建設，因地制宜推進全省工業企業“煤改電”、“煤改氣”、“煤改汽”。加強終端供氣定價指導監督，改革工業用氣價格，出臺“煤改氣”優惠供氣措施，提高企業用氣積極性。二是堅決淘汰分散燃煤小鍋爐。全面調查摸底，建立健全全省燃煤小鍋爐數據庫，實行臺賬管理，嚴控新增20蒸噸以下燃煤小鍋爐。實施10蒸噸以上燃煤鍋爐節能技術改造和煙氣提標改造，推廣應用高效節能環保鍋爐。多方落實替代能源資源，加強對基層的檢查督促和技術指導，堅決淘汰10蒸噸以下燃煤小鍋爐，防止重新啟用。三是繼續深化重污染行業整治。優化調整城市建成區規劃布局和產業結構，逐步關停搬遷城區重污染企業。推行大氣污染重點行業強制性清潔生產審核，全面實施清潔生產技術改造。以行業整治、區塊整治為重點，堅決淘汰“低小散”落后企業。

（四）積極創新，著力健全大氣污染防治體制機制。一是落實區域聯防聯控。以明年杭州舉辦重大國際活動為契機，細化長三角區域大氣污染聯防聯控工作，在節能減排、污染排放、產業準入等方面責任共擔、標準對接、措施協同、聯防聯治，促進區域經濟社會與環境一體化發展。完善區域空氣質量聯合監測和預報，建立大氣污染源、空氣質量監測、氣象信息區域共享的信息化應用平臺。二是完善環境經濟政策。研究建立城市環境空氣質量生態補償機制，調動各地大氣污染治理的積極性。推行重污染高耗能企業分類綜合評價制度，實施差別化水、電等資源要素配置價格，倒逼產業轉型升級。三是強化科技創新支撐。積極開展區域大氣復合污染源解析及控制對策研究，加強重點行業多污染物協同控制技術研發，大力推進大氣污染防治先進實用技術應用示范，積極推行“第三方”治理。建立覆蓋全行業的大氣污染源信息分布圖和清單數據庫，制定不同季節重點污染物治理方案，精準開展大氣污染防治。四是加快法規標準修訂。制訂完善科學合理、符合實際的地方大氣標準體系，特別是分行業的揮發性有機物排放標準、質量標準、方法標準，并配套建立企業有機溶劑使用及排放控制登記制度。加快省大氣污染防治條例的修訂進程和設區市人大立法權的落地，對10蒸噸以下燃煤小鍋爐和“黃標車”淘汰、重污染燃料“禁燃區”劃分、揮發性有機物和揚塵征收排污費等作出明確規定，以法律手段保障我省大氣污染防治工作深入開展。

（五）嚴格執法，切實提高大氣污染防治監管能力。一是優化監測預警體系。適當增加環境空氣自動監測布點密度，完善監測項目種類，提高監測智能化水平，客觀反映大氣環境質量。進一步優化重污染天氣預警條件、響應措施和工作流程，指導企業完善應急減排操作方案，嚴格落實重污染天氣應急措施。二是加大違法打擊力度。深入貫徹實施新環保法，探索建立環保、安監等部門的綜合執法機制，以“低小散”企業為重點，嚴肅查處違法行為。進一步加強環境實時監測監管，嚴懲偷排偷放、數據作假等違法行為，在大型建設工地、大型餐飲油煙凈化裝置安裝監控設備。探索環境污染防治設施差別化用電政策，降低企業經營成本，督促正常使用治污設施。三是強化環境司法保障。統一環保和公檢法等部門環境違法查處的法律標準，加強行政執法與刑事司法信息共享平臺建設，做好有機銜接。整合環境司法力量，建立環境刑事司法集中管轄制度，提高辦案質量和效率。全面推廣非訴行政案件“裁執”分離，建立政府主導、多部門參與的聯動執行機制。四是積極動員社會參與。加強信息公開，加大宣傳力度，引導公眾樹立“保護環境、人人有責”的觀念，積極參與環保行動，形成文明、節約、綠色的消費方式和生活習慣，營造“同呼吸、共奮斗”的社會氛圍。推動環境民事、行政公益訴訟實踐，完善檢察機關、民間環保組織等作為公益訴訟主體的實施辦法，全面保護公民環境權。