浙江省人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)關(guān)于我省居家養(yǎng)老服務(wù)工作推進(jìn)情況的調(diào)研報(bào)告

根據(jù)省人大常委會(huì)2015年監(jiān)督工作計(jì)劃，常委會(huì)定于5月聽(tīng)取和審議省政府關(guān)于我省居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)情況的報(bào)告。為認(rèn)真做好相關(guān)工作，省人大內(nèi)司委在常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和帶領(lǐng)下，組成調(diào)研組，分赴杭州、寧波、紹興、金華、臺(tái)州等地，聽(tīng)取匯報(bào)、實(shí)地考察、征求意見(jiàn)，并與省政府有關(guān)部門(mén)多次溝通，形成如下調(diào)研報(bào)告。

一、做法和成效

2013年、2014年，省人大常委會(huì)連續(xù)監(jiān)督社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)工作，2015年省十二屆人大三次會(huì)議審議通過(guò)了《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)促進(jìn)條例），從立法與監(jiān)督兩個(gè)方面積極推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)工作。各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)認(rèn)真貫徹促進(jìn)條例，統(tǒng)籌謀劃居家養(yǎng)老服務(wù)工作，使之不斷取得新進(jìn)展。

（一）更加重視居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃布局

在居家養(yǎng)老服務(wù)工作中，積極履行政府及有關(guān)部門(mén)的主導(dǎo)作用和統(tǒng)籌職能。一是完善規(guī)劃。各級(jí)政府把居家養(yǎng)老服務(wù)工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和老齡事業(yè)、社會(huì)福利事業(yè)、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，所需資金列入年度財(cái)政預(yù)算。二是優(yōu)化布局。由原先2015年實(shí)現(xiàn)“9732”改為2020年實(shí)現(xiàn)“9643”的格局，即96%的老年人享受居家養(yǎng)老服務(wù)，4%的老年人享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，不少于3%的老年人享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。配合“96%”的布局，2014年至2020年，專(zhuān)門(mén)安排居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)補(bǔ)助資金13.5億。三是明確措施。配合促進(jìn)條例的出臺(tái)，省政府及有關(guān)部門(mén)在居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入、用房配建、運(yùn)行管理、質(zhì)量監(jiān)督等方面出臺(tái)了具體措施。

（二）更加重視居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行

圍繞建設(shè)和運(yùn)行，積極發(fā)揮居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的作用。一是照料中心建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。至2014年底，全省已建成居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心13000多家，居家養(yǎng)老服務(wù)站16000余個(gè)，預(yù)計(jì)到2015年年底，可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)基本覆蓋的階段性目標(biāo)。寧波、湖州等地還建立了區(qū)域性照料中心，擴(kuò)大了服務(wù)半徑，提升了服務(wù)功能。二是運(yùn)行保障逐步重視。針對(duì)照料中心的有序運(yùn)行，各地進(jìn)行了積極探索，如寧波、紹興等地通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式給予運(yùn)行財(cái)政補(bǔ)助，金華逐步形成了縣級(jí)民政部門(mén)指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、村（居）委會(huì)負(fù)責(zé)管理的工作機(jī)制，溫州、臺(tái)州等地探索委托專(zhuān)業(yè)組織運(yùn)營(yíng)、老年協(xié)會(huì)參與管理等運(yùn)行方式。三是服務(wù)內(nèi)容逐步健全。從生活照料、文化娛樂(lè)、用餐服務(wù)擴(kuò)展到衛(wèi)生保健、心理咨詢(xún)等服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)水平也相應(yīng)提升。如寧波市江東區(qū)的家院互融模式，使老年人足不出戶(hù)就享受康復(fù)護(hù)理等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。諸暨市依托照料中心，發(fā)展各種老年文化團(tuán)體，豐富老年人精神文化生活。

（三）更加重視社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)

在加強(qiáng)政府投入的同時(shí)，積極引入和支持社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)。一是專(zhuān)業(yè)組織進(jìn)一步發(fā)展。全省已有8800多家專(zhuān)業(yè)組織和企業(yè)，培育了巾幗西麗、田野風(fēng)等一批知名品牌，在提供專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化和多樣化服務(wù)上，發(fā)揮了積極作用。二是信息平臺(tái)進(jìn)一步搭建。全省80%的縣（市、區(qū)）正在探索建立智慧養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)，為服務(wù)對(duì)象配備“一鍵通”、“一撥靈”等設(shè)備，在服務(wù)對(duì)象、服務(wù)組織之間搭建智能化服務(wù)平臺(tái)，對(duì)接服務(wù)需求和服務(wù)供給。三是志愿服務(wù)進(jìn)一步拓寬。全省有登記注冊(cè)的為老服務(wù)志愿者56萬(wàn)人、基層老年人協(xié)會(huì)2.3萬(wàn)個(gè)，開(kāi)展了結(jié)對(duì)幫扶、“銀齡互助”等志愿行動(dòng)。諸暨、臨海等地以“助老勞務(wù)儲(chǔ)蓄”、“志愿服務(wù)時(shí)間銀行”、“愛(ài)心儲(chǔ)蓄存折”等方式，鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)志愿服務(wù)的積極性。

（四）更加重視居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

著眼于提升養(yǎng)老服務(wù)工作水平，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制的建立健全。一是需求評(píng)估常態(tài)化。對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)狀況、身體狀況、服務(wù)需求的評(píng)估，已成為各地掌握養(yǎng)老服務(wù)情況、為居家老年人提供服務(wù)的重要依據(jù)。二是保障力度不斷強(qiáng)化。目前，符合條件的居家老年人領(lǐng)取養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼從每人每年4800元提高到6000元。不少地方還將補(bǔ)貼范圍從低保和低保邊緣家庭擴(kuò)大到中低收入家庭中的失能失智高齡老年人。一些地方以發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)券的方式，為居家老年人購(gòu)買(mǎi)配餐、清潔、助行等服務(wù)項(xiàng)目。有的地方為失能和半失能老年人家庭成員進(jìn)行護(hù)理技能培訓(xùn)。三是監(jiān)管制度逐步建立。各地積極推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)，對(duì)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)規(guī)范、人員配備、考核評(píng)估等作出規(guī)定。如杭州市出臺(tái)了城市社區(qū)照料中心建設(shè)與管理規(guī)范，寧波市制定了居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級(jí)規(guī)范、評(píng)定辦法，金華市金東區(qū)建立了農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

二、困難和問(wèn)題

我省居家養(yǎng)老服務(wù)工作取得了明顯進(jìn)展，但與老齡化速度加快的趨勢(shì)相比，還存在不相適應(yīng)之處，一些發(fā)展中的問(wèn)題需要繼續(xù)引起重視。

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)工作共識(shí)尚未全面形成。一些地方對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性、重要性地位認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)做好養(yǎng)老服務(wù)工作的緊迫性、嚴(yán)峻性認(rèn)識(shí)不足，思路研究和科學(xué)規(guī)劃都有待加強(qiáng)；一些地方貫徹落實(shí)促進(jìn)條例的主動(dòng)性積極性不強(qiáng)，面對(duì)量大面廣的養(yǎng)老服務(wù)需求，畏難情緒較重，對(duì)公共設(shè)施無(wú)障礙改造、社區(qū)養(yǎng)醫(yī)協(xié)作、培育專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織、公共資源銜接整合等難度較大的配套措施研究出臺(tái)力度不大；一些地方照料中心重建設(shè)、輕運(yùn)行，對(duì)運(yùn)行中的困難和問(wèn)題研究不夠，運(yùn)行補(bǔ)貼投入不多；個(gè)別地方照料中心建設(shè)存在唯任務(wù)而建、為補(bǔ)助而建的現(xiàn)象。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)度不一。市、縣（市、區(qū)）之間發(fā)展不平衡，杭州、寧波、嘉興、金華等地照料中心覆蓋面廣，工作水平相對(duì)高一些，全省仍有個(gè)別地區(qū)照料中心布點(diǎn)還是偏少，尤其是山區(qū)、海島相對(duì)滯后。城鄉(xiāng)之間不平衡，農(nóng)村照料中心覆蓋率偏低，部分設(shè)施比較簡(jiǎn)陋，服務(wù)項(xiàng)目不多，個(gè)別農(nóng)村照料中心僅提供了一個(gè)老年文體活動(dòng)場(chǎng)所，需要大量配套投入。

（三）照料中心持續(xù)運(yùn)行難度大、功能不夠完善。從調(diào)研情況看，一家中等規(guī)模的照料中心一年的人工、水電、食材等運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用一般在4-6萬(wàn)元。總體上，維持運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制未形成。有些地方財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助，如金華每年每個(gè)照料中心補(bǔ)助2-3萬(wàn)元，臺(tái)州每年每個(gè)補(bǔ)助0.5-2萬(wàn)元，缺口經(jīng)費(fèi)由村（居）委會(huì)自行解決，正常運(yùn)行還要得益于集體經(jīng)濟(jì)好、民間捐助多。還有些地方財(cái)政未安排運(yùn)行補(bǔ)助，村（居）委會(huì)籌資力度不夠，照料中心運(yùn)行一段時(shí)間后，處于停滯狀態(tài)。照料中心功能也有待提升。大多數(shù)照料中心主要提供用餐配餐、文體娛樂(lè)等基本服務(wù)內(nèi)容。針對(duì)高齡、獨(dú)居、失能、失智等特別需要照料的老年人，提供上門(mén)照料、臨時(shí)托養(yǎng)、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)還比較少。此外，照料中心的食品安全、消防等工作有待加強(qiáng)。

（四）專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍比較薄弱。居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍相比，專(zhuān)業(yè)性不足問(wèn)題更加突出。城市照料中心管理人員一般由社區(qū)工作人員擔(dān)任，農(nóng)村照料中心一般由村委會(huì)或者委托老年協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，專(zhuān)業(yè)管理人員不多。醫(yī)療服務(wù)人員缺乏，社區(qū)醫(yī)生一般只有1-2名，平時(shí)要為社區(qū)居民服務(wù)，只能給老年人進(jìn)行次數(shù)較少的健康咨詢(xún)，推行全科醫(yī)生簽約服務(wù)老年人的制度幾乎操作不了。助老員大多年齡偏大，一般只具備家政服務(wù)等基本服務(wù)能力。絕大多數(shù)照料中心沒(méi)有配備專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員。志愿者的服務(wù)技能也有待提高。

三、對(duì)策和建議

為全面貫徹法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)部署，更好更快推進(jìn)我省居家養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展，針對(duì)我省實(shí)際，提出以下建議：

（一）進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)自覺(jué)將推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，擺上重要議事日程，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。進(jìn)一步突出居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)地位，按照保基本、可持續(xù)、多元化的思路，確立居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式。進(jìn)一步明確工作責(zé)任體系，民政部門(mén)要加強(qiáng)牽頭指導(dǎo)，財(cái)政、人社、衛(wèi)生計(jì)生等部門(mén)要依法履行職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要加強(qiáng)建設(shè)資源整合，村（居）委會(huì)要切實(shí)負(fù)責(zé)照料中心運(yùn)行管理，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和安全意識(shí)。進(jìn)一步理清政府、家庭和市場(chǎng)的不同定位，強(qiáng)調(diào)家庭義務(wù)，發(fā)揮市場(chǎng)作用，加強(qiáng)政策推動(dòng)和規(guī)范管理。進(jìn)一步加大促進(jìn)條例的宣傳力度，人大和政府要把握宣傳方向，圍繞“群眾希望了解的”和“需要群眾了解的”這兩個(gè)重點(diǎn)，利用各種渠道各種方式，宣傳報(bào)道立法理念和重點(diǎn)內(nèi)容，通過(guò)輿論引導(dǎo)形成全社會(huì)關(guān)注、支持的良好局面。

（二）進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃布局。政府及有關(guān)部門(mén)要結(jié)合實(shí)際，科學(xué)統(tǒng)籌照料中心布點(diǎn)。堅(jiān)持先大后小、先易后難、重點(diǎn)推進(jìn)原則，優(yōu)先選擇較大社區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村和規(guī)模較大的村，建設(shè)輻射力強(qiáng)、帶動(dòng)作用大的照料中心。照料中心選址，要盡量選擇閑置學(xué)校、辦公房等場(chǎng)所，有機(jī)整合文化禮堂等公共資源，發(fā)揮一個(gè)場(chǎng)所的多種功能；要盡可能保障高齡、空巢、孤寡、貧困等特殊老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，既要方便老年人，又要體現(xiàn)集中效益。已建成的照料中心，根據(jù)實(shí)際需要，可作適當(dāng)優(yōu)化調(diào)整，為老年人提供更加就近便利、安全適用的服務(wù)。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)照料中心長(zhǎng)效運(yùn)行。首先，要擺脫照料中心運(yùn)行全部依賴(lài)政府投入的思路。照料中心建成后要發(fā)揮政府、市場(chǎng)以及群體自身的綜合作用來(lái)運(yùn)行。第二，要根據(jù)省有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，分類(lèi)興建照料中心。明確服務(wù)對(duì)象、服務(wù)人員、服務(wù)成本，規(guī)范有序運(yùn)行。第三，政府仍然要加大對(duì)照料中心運(yùn)行的財(cái)政投入。建立財(cái)政運(yùn)行補(bǔ)助制度，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”或者購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，給予適當(dāng)資金扶持。對(duì)已建運(yùn)行有困難的照料中心，要分析原因，提出對(duì)策。第四，要進(jìn)一步完善照料中心功能。拓展服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)專(zhuān)業(yè)水平。要吸取一些地方的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，定期上門(mén)探視，避免老年人發(fā)生意外不能及時(shí)救助的情形發(fā)生。

（四）進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)。要切實(shí)執(zhí)行促進(jìn)條例有關(guān)資金扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠的規(guī)定，落實(shí)省政府在融資信貸等方面的政策措施，為居家養(yǎng)老服務(wù)組織和企業(yè)創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境。支持照料中心引入社會(huì)組織和家政、物業(yè)等企業(yè)，提供形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。鼓勵(lì)公益慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)、提供資金。探索建立居家養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)捐助平臺(tái)，統(tǒng)籌捐款捐物分配。

（五）進(jìn)一步重視專(zhuān)業(yè)化、信息化建設(shè)。要落實(shí)促進(jìn)條例相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化與志愿者相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。鼓勵(lì)高校和中職學(xué)校老年與管理類(lèi)畢業(yè)生從事居家養(yǎng)老服務(wù)工作，重視社工人才的吸納、培養(yǎng)，開(kāi)發(fā)公益性崗位，更好解決服務(wù)人員不足的問(wèn)題。倡導(dǎo)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、大中小學(xué)參加為老服務(wù)志愿活動(dòng)，推廣“銀齡互助”、“鄰里互助”等行動(dòng)，加強(qiáng)助老員、志愿者為老服務(wù)技能培訓(xùn)。推進(jìn)智慧養(yǎng)老工程，建立健全老年人信息數(shù)據(jù)庫(kù)，定期采集服務(wù)需求，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理服務(wù)。提高信息服務(wù)水平和效率，科學(xué)配置無(wú)線(xiàn)呼叫、遠(yuǎn)程監(jiān)控等技術(shù)設(shè)備，建立老年人家庭、照料中心、專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織和醫(yī)院等機(jī)構(gòu)之間的信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制。推進(jìn)養(yǎng)醫(yī)結(jié)合服務(wù)社區(qū)化，加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心與社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心的合作。

（六）進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督檢查。各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)要根據(jù)促進(jìn)條例規(guī)定，健全居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善照料中心規(guī)范建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)，出臺(tái)照料中心等級(jí)評(píng)定、居家養(yǎng)老服務(wù)組織等級(jí)評(píng)定等質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)食品安全和消防安全檢查，督促提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平。政府有關(guān)部門(mén)要切實(shí)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，督促贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人履行法定義務(wù)，保障老年人的人身、財(cái)產(chǎn)安全和其他權(quán)益。建議省人大常委會(huì)結(jié)合實(shí)際，就促進(jìn)條例實(shí)施情況，適時(shí)開(kāi)展執(zhí)法檢查。