執(zhí)法“外包”損害政府公信力

今年6月份，有媒體曝出，云南省曲靖市馬龍縣成立了一家交通服務公司，由該公司認定縣城內(nèi)的違停車輛，并用標有“綜合執(zhí)法”的拖車強制拖車。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這家交通服務公司屬私人運營，法人代表系馬龍縣城市綜合行政執(zhí)法局一名中隊長的妻子。當?shù)刂槿耸糠Q，該交通服務公司拖車收取的費用，與城管局按八二比例分成。

政府服務與執(zhí)法的區(qū)別

出于緩解政府在資金、人力和時間等方面成本的緣故，政府部門可以將相關服務外包給企業(yè)，比如環(huán)衛(wèi)、教育培訓、工程建設等方面的工作。但是，服務和執(zhí)法管理權(quán)完全是兩個概念，處理違停車輛是執(zhí)法管理而非服務的范疇。

而且，將執(zhí)法權(quán)“外包”給企業(yè)，本身就違反了行政法中“沒有取得執(zhí)法資格的人員，不得從事行政執(zhí)法工作”的規(guī)定，但是在政府推進購買公共服務的大背景下，此舉容易讓公眾產(chǎn)生誤解，因此有必要厘清行政執(zhí)法是否在政府購買公共服務的范圍之內(nèi)。一般而言，行政執(zhí)法屬于社會管理范疇，即以法律為保障，對社會關系進行調(diào)整和約束，政府在其中起主導作用。公共服務則以合作為基礎，發(fā)展各項公共事業(yè)、提高國民福利，強調(diào)政府的服務性。政府服務外包或政府購買公共服務主要指后者。因此，行政執(zhí)法并不在政府購買公共服務的范圍內(nèi)。

然而現(xiàn)實中，將執(zhí)法權(quán)打著公共服務的名義“外包”，馬龍縣并非孤例。由于很多地方對政府服務“外包”范圍缺少制度上的規(guī)范和厘清，導致執(zhí)法權(quán)“外包”作為“先進經(jīng)驗”“創(chuàng)新之舉”在多地得到復制。近年來，鄭州、深圳等地也曾將城管執(zhí)法工作“外包”給一些企業(yè)，進行市場化運作，但此舉造成程序正義和實質(zhì)正義的雙重缺失，引起公眾不滿。后來，鄭州市叫停城管執(zhí)法“外包”。深圳市也在遭遇城管“外包”涉黑案后，出臺文件明確規(guī)定“協(xié)管員不具有行政管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)”。

執(zhí)法“外包”存在的問題

以“城管外包”為例，它的直接后果，恐怕是以極低的成本，突破了行政體系對人數(shù)規(guī)模的限制。城管需求量大，只因職權(quán)臃腫：他們要保障市容整潔、秩序分明，在“市容本位”的邏輯下，暴力執(zhí)法頻現(xiàn)。因為執(zhí)法內(nèi)容的擴充，城管也需要足夠多的人力，去維持強力型管理。相反的，提升市民的公共意識等，卻被習慣性地遺忘。城市治理的著眼點，也便從“增強市民的自律他律”轉(zhuǎn)移到“城管外包”上。

此外，城管的外包，必然帶來“執(zhí)法權(quán)”的轉(zhuǎn)移：一群未經(jīng)充分篩選、嚴格訓練、考核上崗的“社會人士”，輕而易舉地獲得了罰沒、罰款、報批等權(quán)力。現(xiàn)實情況下，一方面“外包人員”只能從職能部門領取極微的薪酬；另一方面，他們卻手握著能量十足的權(quán)力。那么，便存在這樣一種風險，城管外包是否會異化成“外租執(zhí)法權(quán)，并默許其人用以謀利，從而換取他們甘愿的廉價服務”？

必須厘清“城管外包”難以成功的嘗試，這在某種程度上也迎合了現(xiàn)代社會管理模式的變革。公職機構(gòu)的單維度管理，早已不適合千頭萬緒的現(xiàn)實。將更多“政府職能”剝離，甚至轉(zhuǎn)給社會力量接盤，對促進就業(yè)、壓縮成本、提升效率都助益良多。權(quán)力下放、收縮，是構(gòu)筑現(xiàn)代型政府的基本趨勢。可問題是，執(zhí)法權(quán)不是可隨意轉(zhuǎn)讓的商品，它應遵從基本的治理原則—由專業(yè)的公職人員來行使，用公信力來兜底，以避免執(zhí)法“走火”。

用制度和法來約束執(zhí)法“外包”

如何防止某些部門以服務“外包”之名，行權(quán)力尋租之實？首先對政府服務外包要有明確的界限，厘清可以買什么、不能買什么。這一點，國務院關于政府向社會力量購買服務的指導意見中沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地都在探索實踐之中。比如長沙曾出臺過暫行辦法，規(guī)定“應當由政府部門直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務，不得購買”。寧波出臺暫行辦法規(guī)定，“行政處罰、行政許可、行政檢查、行政收費、行政確認、行政征收征用、行政強制執(zhí)行等政務行為，不得實行服務外包”。

顯然，執(zhí)法行為屬于政府行政機關的核心、關鍵業(yè)務，不適合由社會力量承擔。政府購買公共服務本意是轉(zhuǎn)變政府職能、提高服務水平，但在現(xiàn)實中卻被一些歪嘴和尚念歪了經(jīng)，不但沒有提高服務水平，濫用的“外包”還隱藏著腐敗。以此為鑒，要把好事真正做好，有針對性地建章立制、規(guī)范引導必不可少。借鑒政府推出權(quán)力、責任兩張清單的做法，也可以列出一張政府購買公共服務“清單”，規(guī)范“外包”范圍。當務之急，是要讓這張清單更具體、更明確、更公開，讓公眾看個明白、能夠監(jiān)督。

而且，行政執(zhí)法必須有嚴格的主體限定，并不是《行政強制法》出臺了才應該有。對于權(quán)力來說，法無授權(quán)即禁止，既然法律沒有明確把行政執(zhí)法權(quán)授權(quán)給公司等主體，那么，行政執(zhí)法就不應該出現(xiàn)“執(zhí)法人員”以外的主體。目前一些地方的執(zhí)法機關之所以把執(zhí)法權(quán)隨意給予公司等主體，表面上看是執(zhí)法者人力不夠，其實卻是為了省掉最麻煩最辛苦的一線工作，而且一旦出了事，還可以把責任推給公司等主體。

一些執(zhí)法機關骨子里的“執(zhí)法權(quán)外包”思維不從機制上根除，難保今后不會繼續(xù)出現(xiàn)“無資質(zhì)者執(zhí)法”的怪事。因此，我們要杜絕的，不僅僅是外包執(zhí)法，而是“執(zhí)法權(quán)外包”的思維，要堵上的是對執(zhí)法機關管理上“責權(quán)嚴重不對等”的漏洞。