公共服務理論與行政法學的轉型

摘要：公共服務理論是行政法學發展的理論支點。以公共服務理論為基礎，行政法學將會發生一次巨大而又深刻的飛躍，即傳統行政法學轉向以公共服務理論為基礎的現代行政法學。現代行政法學在價值理念、行政范圍、行為模式、救濟方式等方面都將突破傳統行政法的局限。

關鍵詞：公共服務理論；傳統行政法學；現代行政法學

一、公共服務理論是行政法學發展的理論支點

（一）公共服務理論的提出

1.狄驥公共服務理論的提出

經歷了社會契約論和大革命思想洗禮之后的法國，堅定不移地奉行國家主權理論和個人權利本位。然而，作為公法學先驅的狄驥，則通過仔細的觀察，敏銳地察覺到了公法理論中正在靜悄悄地發生的深刻變化。狄驥認為，“公共服務的概念正在逐漸取代主權的概念而成為公法的基礎。”狄驥的公共服務理論是從社會現實和解決實際問題的角度出發，他關注到并且呼吁“一種注重實際的、社會化的法律制度正在取代早先那種具有抽象性和個人主義兩種特性的制度”。自此以后，將公法的功能定位為保障政府供給公共服務就成為法國公法的基本立場；圍繞公共服務這個核心范疇來建構公法知識體系，也成為一種公法學術傳統。”

2.公共服務理論的危機與多元化

公務理論原本是針對政府的公共服務活動提出的，然而隨著時代的發展，出現了很多新類型的公共服務，比如工商業公務、社會公務、職業公務等，這些公共服務不僅活動主體不是行政機關，而且適用的法律也不是行政法，多是由民法等私法來規范并在普通法院而不是行政法院解決爭議。上述新類型公務的出現對于公務理論作為行政法基本理論的地位就是一個巨大的挑戰。

（二）美國的新公共管理主義與新公共服務理論

新公共管理主義是借鑒企業管理的原則與方法進行政府管理的一種管理模式。新公共管理主義主要由本世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成，即強調商業管理的理論、方法、技術及模式在公共管理中的應用。首先，新公共管理主義進行一種理性經濟人的假設，其不僅假設政府官員是理性經濟人，而且假設政府本身也是一個理性經濟人，會追求利益的最大化。羅德斯指出，“新公共管理”有如下幾個中心學說：以管理而非政策為焦點，以業績評估和效率為焦點；將公共官僚機構分解成各種建立在使用者付費基礎上的處理事務的機構；準市場的使用和合同承包以培育競爭；一種強調產出目標、限制性項目合同、金錢誘因和自由裁員的新管理風格。有學者認為，“從歷史發展的眼光來看，傳統公共行政理論主要解決政治隨意干預行政而產生政府腐敗和普遍低效率的問題，目的是使政府行為規范化、法治化，保證政府對社會、對民眾負責任，因而有了政治與行政兩分的思想，以及官僚制理論中關于政府的組織結構和行為程序的規定。

二、傳統行政法學的特征與不足

“轉型時期”是我國目前應用頻率比較高的一個詞匯，我國的經濟發展、政治文明、民主法治、社會生活等各個方面都能夠體現出轉型時期的時代烙印。這一時代背景使得我們在思考我國行政法學的發展方向時不得不考慮如下問題：我國的行政法學是不是也處于一個轉型時期？是什么樣的轉型？這種轉型是否符合當今世界行政法學發展的總體趨勢？

（一）傳統行政法學的特征

第一，傳統行政法學極為重視司法審查與行政程序

這兩方面的內容主要是為了制約行政權的濫用。司法審查的實質就是重視對行政權力的外部監督，用司法權來牽制行政權。相信司法并賦予司法較大的能動性是美國制憲者們經過論證而得出的結論。在美國的行政法學教科書中，“行政法涉及對行政機關的授權；行使行政權力必須遵從的方式；以及對行政行為的司法審查。”

第二，傳統行政法學主要強調國家行政

行政雖然主要指國家行政，但也包括非國家行政。傳統的行政法學通常只研究國家行政，20世紀中期以后，各國行政法學開始將國家行政以外的公行政也納入研究的范圍。傳統行政法學基于控權理論而強調對行政權的控制，這樣就一方面只強調對國家行政的規范，而忽視社會行政，另一方面又很容易導致對國家行政的過度干預，束縛了國家行政的能動性。

（二）傳統行政法學的不足

第一、行政主體上只規范國家行政主體，忽視社會行政、私人行政等的行政主體法律地位。行政法學上對行政主體的規范，行政主體范圍的狹小已經成為制約傳統行政法學發展的瓶頸。法律上沒有將某類主體納入行政主體的范疇，實際上并不能排除這些主體在實踐當中對行政權力的行使，并且，當這類主體因行使行政權而侵犯相對人的權益時，相對人卻又因法律沒有規范而無法提起行政訴訟，從而不能維護自己的合法權利。

第二、行政行為上過于重視制約強制性行政行為，忽視激勵和規范非強制性行政行為。傳統行政法學主要傾向于對強制性行政行為類型的研究和對其進行行為規范，對于非強制性行政行為則關注較少。然而，隨著行政指導、行政獎勵等非強制性行政行為在實踐中的廣泛應用和在理論上的不斷發展，行政行為理論已經突破了原先強制性行政行為的理論框架，探討對非強制性行政行為的激勵和規范成為行政法學的重要任務。

三、現代行政法學及其特征

現代行政法學的建構與服務型政府的建立是相呼應的。服務型政府要求政府要轉變行政理念，由管理理念轉變為服務理念，以服務理念來確定政府的職能和整合政府機構。現代行政法學以公共服務為基礎，其明顯特征是公私合作，公權力與相對人之間沒有明顯的對抗，對公權力與相對人雙方都既要制約又要激勵。

第一，在價值理念上，由控權走向服務

現代行政法學是以公共服務理論為理論基石的，控權理論解決了行政權力膨脹對公民權利的侵害問題，但不可避免地造成了兩者之間關系的緊張和對立。

第二，在行政范圍上，由國家行政走向公共行政

公共行政是包括國家行政、社會行政、私人行政在內的現代行政法上行政的總稱。但是，社會行政與私人行政的行政活動，只有在其具有行政法上意義并產生行政法上后果的情況下才屬于我們這里所講的公共行政范疇。判斷的標準就是是否涉及行政權的運用、是否有行政相對人以及是否具有公共性。這些標準就將純粹的私人管理行為、社團內部的勞務關系等排除在公共行政之外了。

第三，在行為模式上，由公私對抗走向公私合作

現代行政法學的公共服務理論表現在行為模式上，必然要求更多地運用非強制性的行政行為方式，行政指導、行政合同等非強制性行政行為的廣泛運用以及與之相關的公眾參與機制的完善又必將弱化行政權與公民權之間公私對抗的狀態，從而營造一種公私合作的新的行為模式。

第四，普通行政法與特別行政法的協調發展

基于公共服務理論而建立起來的現代行政法學將是不再只是集中于探討普通行政法中行政法的原理原則、行政權的范圍及對行政權的監督與控制，而是將在完善普通行政法的基礎上將各個特別行政法納入規范框架。公安、衛生、食品、藥品等特別行政領域立法的完善和理論的發展對于推動行政法的發展將是至關重要的，我們寄希望于以公共服務理論為指導的現代行政法學能夠完成這一歷史使命。