城管打人行為的法理分析

摘要：城管的打人行為屬于個人行為，但是由于公權力的法定性和公權力行使方式的不法性決定了城管的打人行為這一暴力侵權行為應當由國家承擔賠償責任，但國家承擔賠償責任并不等同于城管的打人行為屬于職務行為。

關鍵詞：人性；城管打人；國家賠償

如果執法人員在執法過程中的相關行為應該被認定為職務行為，那么城管在執法時的打人行為可以理解為職務行為。但這種看法這與公權力的法定性相矛盾，因為法律沒有賦予城管打人的權力，故而城管打人的行為不能理解為職務行為。而如果理解為非職務性的個人行為，對于受害人的損害賠償請求，城管須承擔個人賠償責任，而現實是城管打人都是由國家承擔賠償責任。所以就需要界定城管的打人行為的性質和造成行政相對人損害的賠償責任主體。

一、城管的執法依據

城管是城市管理綜合行政執法局的簡稱，是城市管理中負責綜合行政執法的部門，實質是行使相對集中的行政處罰權。城管是根據《行政處罰法》第16條產生的，根據其規定，“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”雖然城管執法的實質是“借權執法”，但是也是有法律依據的，城管的設置可以解決重復處罰、職責交叉等問題，但是在現實中城管打人的現象卻屢屢發生。

二、城管打人行為的法理分析

對于城管的打人行為，有學者認為城管打人行為屬于職務行為，有學者認為城管打人行為屬于個人行為，基于公權力的法定性，城管打人行為觸犯了國家權力的正當性，因而應屬于個人行為。不同看法存在的原因是立足點不同：從保護私權的角度城管打人的行為是職務行為；從保護公權的角度，城管打人的行為就是非職務行為。[1]而城管的打人行為的定性如何關系到國家賠償的問題，因而對其定性是非常必要的，關于城管打人行為的定性：

（一）從人性的角度分析城管的打人行為

有學者認為，法律中所講的人指的是人性，人性類似于生物學意義上的“基因”，人性本身是一個中立的價值判斷。首先，對于人性的價值判斷涉及到德治和法治的劃分，如果人性是完全利他的，那么法律作為調解矛盾的工具就會失去存在的意義，而事實上一個國家的憲法總是客觀存在的，因而這種觀點是不成立的。其次，還涉及到自然法和實在法的劃分問題。

城管作為一般意義上的人也符合上述關于人性的論斷，既具有利己的一面亦具有利他的一面，但是，城管作為執法人員的“人”時，實現國家職能的具有人格的工具，在法律上，城管只是為實現國家職能而設置的一種虛擬身份；在現實中，取得城管身份的個人在履行公務過程中的人性的利己性就被剔除，只能在法律的明確授權范圍內行使職權，這是由公權力的法定性所決定的。因城管只有在法定授權范圍內的行為才能視為國家行為，由國家承擔賠償責任，而超過這個范圍之外的行為則屬于個人行為。針對城管打人的行為明顯屬于法定授權范圍外實施的行為，因為任何一部良法都不可能賦予任何機構和個人以打人的權利。因此，城管的打人行為屬于個人行為。

（二）從法律行為的角度看城管打人行為的性質

從法理學的角度來看，任何一個法律行為的成立都需要具有三個要素：主觀意思表示、客觀法律效果、主客觀相一致，而如果不具備這些要件的話就不屬于法律行為的范疇，事實行為是和法律行為相對的一個概念。具體到城管的打人行為，其在主觀上可能是為了履行自己的職責，但是在客觀上并沒有建立、變更或者消滅行政法律關系，主客觀不一致，因而并非行政法律行為，根據行政法學界的通說，執法過程中的暴力侵權行為屬于行政事實行為，具體行政行為和行政事實行為的區分標準之一是：具體行政行為在客觀方面表現為行政主體針對公法上的具體時間行使職權和履行職責的行為。行政事實行為不但包括行為主體行使職權和履行職責的行為，如日常的建設和維持行為，還包括與行使職權和履行職責相關的行為，如暴力的侵權行為。[2]在行政法學界，行政事實行為中的暴力執法行為包括城管的打人行為，而執法人員的暴力執法行為顯然不符合公權力的法定性，因而不能看作是職務行為，應該屬于個人行為。

三、國家承擔替代賠償責任的依據

（一）國家賠償的范圍角度

職務行為中受到損害當然可以獲得國家賠償，但是對于非職務行為所造成的損害并非必然不能獲得國家賠償，也就是職務行為或個人行為和能夠獲得國家賠償或不能獲得國家賠償并不是一一對應關系，也就是說對于一部分的非職務行為也由國家承擔賠償責任，而這部分行為屬于個人行為。

（二）人性的角度

從人性的角度來看，執法過程中的城管的人性被執法機關所吸收，被視為履行法定職責的工具。當城管在履行職務的過程中，由于其穿著制服行使職權就代表著國家公權力，雖然在行使職權的過程中的暴力執法行為并不屬于職務行為，但是城管的打人行為被視為和履行職務相關的行為，行政相對人并沒有義務明確的知道城管的職權范圍，并且在當今法治意識較低的情況下，作為行政相對人的商販也不可能確切的區分職務行為和個人行為，因此，應該由國家承擔替代賠償責任。

（三）公權力的法定性和公權力行使方式的不法性角度

1、公權力的法定性

公權力的法定刑是合法行政原則的要求，即法無規定不可為，公權力應該在法律授權的范圍內行使，原因在于公權力行使既可能給公民帶來利益，也可能給公民帶來不利后果，因此只有將公權力限定在一定范圍之內，才能將公權力行使所帶來的不利益降到最低，并且這也符合權利制衡的理念，即行政權受到立法權的限制。我們在判斷一個國家是否屬于法治國家，一個政府是否屬于法治政府很大程度上是根據其公權力的行使是否遵守法定性的要求。根據公權力法定性的要求，城管必須在法律明確固定的權力范圍內行使公權力。

2、公權力行使方式的不法性

公權力行使方式的不法性表現之一就是行政事實行為中的暴力侵權行為，公權力行使方式的不法性是指行政主體為了追求完成自己職責的目的所實施的不符合法定程序的行為或者是沒有法律授權的行為。具體到城管打人中是指履行城管職責中的為了完成意欲追求的目的而不論手段行為是否合法。

（四）國家承擔賠償責任后的追償權

國家承擔的是替代賠償責任，其承擔責任之后是可以向實施暴力執法的城管追償的，原因在于其行使公權力的不法性，根據《國家賠償法》第16條的規定：“賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。

四、結語

城管打人行為一直得不到很好的解決和城管的體制存在著關系，這一問題的解決需要改變城管的現有體制：中央和省一級都沒有單獨設立城市管理機構，只有市、縣一級設立了城市管理機構，這就造成了管理體制上的斷層。

參考文獻：

[1]唐梅玲.城管打人是一種行政事實行為[J].法制博覽，2012年，第11期﹒

[2]王紅建.行政事實行為概念考[J].河北法學，2009年，第7期.