論行政訴訟中的調解制度

摘要：新頒布的行政訴訟法把行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件納入可以調解的范圍內，是多年來法學學理界與司法實務界呼吁將調解制度引入行政訴訟法所取得的階段性成果。本文著力于梳理法學界內對行政訴訟調解制度的各種意見，闡釋現有的行政訴訟調解制度所面臨的困境并提出建議。

關鍵詞：行政訴訟；調解；自由裁量

2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議高票表決通過了修改行政訴訟法的決定。針對法學界爭論已久的行政訴訟法第五十條“人民法院審理行政案件，不適用調解”的規定，新行政訴訟法將其修改為“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。”標志著行政訴訟調解制度在我國的正式設立。

一、關于建立行政訴訟調解制度的爭議

行政訴訟調解指行政訴訟當事人在法院或者法官的主持下雙方當事人在不違反法律及法規的前提下就訴訟標的達成合意并接受法院審查的活動。在現行的行政訴訟法制定之前與實施之后，法學界與實務界針對行政訴訟是否應當適用調解制度的問題展開了激烈的辯論。支撐主張適用調解制度這一意見的理由主要有：第一，調解有利于法官向雙方當事人宣傳法制；第二，調解有利于解決雙方當事人對案件事實認識的分歧，從而能較快、較有效地解決雙方當事人的爭議；第三，調解有利于化解矛盾，促進雙方當事人之間事后的相互諒解和團結。而支撐反對適用調解制度這一意見的理由主要有：第一，行政訴訟是人民法院對具體行政行為合法性的審查，具體行政行為是否合法不存在調解的余地；第二，行政機關是代表國家，以國家名義實施相應行為的，其不得自行任意處分國家的實體利益；第三，行政爭議發生在不平等的雙方當事人之間，如法院對雙方調解，行政機關有可能利用不公開審理的機會逼迫行政相對人屈服，也可能通過無原則向行政相對人讓步；第四，不適用調解并不排除法院在公開審理過程中向雙方當事人宣傳法制，從而也不排除法院允許原告在認識其指控不當后撤訴和允許被告在認識其行為違法后改變原具體行政行為。

二、行政訴訟調解制度所面臨的困境

雖然新法的頒布為調解制度的運用提供了法律依據，但要在行政訴訟中充分發揮調解制度的效用，還存在著諸多的困難。

（一）行政相對人對調解效果的不予期待

總的來說，調解協議的不得達成，主要有以下幾點原因：第一，源于“官官相護”的傳統觀念，原告對于法院進行的調解工作總存有一定疑慮，認為法院會站在行政機關的立場來共同對付原告，或者袒護行政機關，所以他們往往不愿意選擇調解結案的方式。第二，一些原告由于法律知識缺乏，不明白案件所涉及的法律關系，自認案件穩操勝券，便漫天要價，超過了行政機關自由裁量的限度，最終導致協調的失敗。第三，部分原告的訴訟目的只在于為自己討一個說法，懲戒行政機關，起到一個示范作用，他們往往不愿意調解。第四，在之前的法院協調和解機制中，部分行政機關不嚴格履行和解協議內容，致使協調和解工作案結事未了，后來遇到類似案件的行政相對人在選擇提起訴訟時便不再愿意采用該種方式解決糾紛。

（二）部分行政機關面對調解態度消極

個別行政機關在訴訟中仍以管理者自居，認為是代表國家在行使職權，法院理所應當站在自己一邊，因此對法院的調解工作持消極態度。更有部分被告行政機關以案件涉及到當地黨委政府的中心工作以及群體性涉及社會穩定的情況為名，要求法院維護“大局”，維持行政機關錯誤的行政行為，不同意進行調解。再加之被告行政機關往往辦事效率不高，錯過了調解的最佳時機，致使雙方很難達成一致意見。

（三）司法公信力的減弱和法官的調解能力不濟

法院內部對主持調解工作還還存在一些不足，面臨著一些困難。第一，近年來一些法官貪贓枉法、法院判決錯殺好人的案件層出不窮，導致法院的司法權威受損，部分當事人對一些法官持懷疑態度，使調解工作有較大的難度。第二，一些行政法官對于行政案件缺乏高度的政治敏銳性和責任感，可能錯失調解的良機；一些行政法官的協調能力不強，綜合司法能力不濟，不能適應協調和解工作的需要；還有一些法官認為協調工作過于繁瑣，又會影響法院權威和辦案效率，不愿做認真細致的工作，一判了之。

三、更好地實現行政訴訟調解制度效用的對策與建議

自行政訴訟法頒布以來，行政案件通過協調和解處理在審判實踐中事實上已經存在，多年來，在法院的主導下，行政和解案件數量較穩定，案件類型逐漸增多，涉及行政領域廣泛，協調和解處理案件相對集中，行政訴訟當事人對待法院協調處理的態度也有所轉變。事實上，協調和解制度的存在已經為行政訴訟調解制度的適用奠定了廣泛的群眾基礎，也為行政法官的調解工作積累了不少的經驗，但要充分發揮調解制度在行政訴訟中的效用，還需要做出許多努力。

（一）堅持合法、有限、自愿調解原則

在行政訴訟的調解工作中，應當堅持有限調解、合法調解和自愿調解的原則。第一，堅持合法性原則包括了調解程序要合法，調解內容要合法，調解方法要合法，在行政審判的調解過程中堅持合法性原則是一切工作的基本前提。第二，堅持有限協調原則不僅要將可調解的案件限制在行政主體的法定職權范圍之內，也要限制在非羈束行政行為范圍之內。第三，堅持當事人自愿原則需貫穿在協調工作的始末，包括程序和實體兩方面。

（二）明確并擴大適用調解的案件范圍

新行政訴訟法對適用調解的案件規定為“行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解”，這樣的規定過于籠統，不利于指導法官在處理具體的行政訴訟案件中分辨該案是否可以適用調解制度。據此，行政訴訟法還應將以下幾類案件明確規定為可以調解的案件：第一，行政裁決案件。根據最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第61條的規定，對于行政裁決案件，人民法院可通過協調民事爭議雙方之間的糾紛來解決相對人與行政機關之間的糾紛。第二，不履行或拖延履行法定職責案件。此類案件相對人起訴的直接目的就是請求法院判令被告履行法定職責，對于尚能履行職責的，人民法院可進行調解。對于繼續履行職責已無必要的，相對人以其行為造成損害為由，提起行政賠償訴訟，也可以根據《國家賠償法》的相關規定進行調解。第三，行政合同案件。人民法院可針對該行政合同設定的權利義務關系通過協調方式解決雙方爭議。

（三）修訂相關司法解釋

在對行政訴訟法進行修改以后，應對相關司法解釋進行修訂，增加行政調解的相關內容。司法解釋對審判實務的具體工作具有很強的指導作用，因此對最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的修改，可以從以下幾個方面進行：第一，明確規定行政訴訟的調解所適用的范圍。對哪些類型的行政案件能夠適用調解應該有明確的規定，法律既已制定，可以在司法解釋中作出詳細的解釋。第二，明確規定對不履行行政調解書載明的義務的，對方當事人可以申請人民法院強制執行。第三，規定完善的調解程序和監督機制，保證調解的公正性。

（四）加強宣傳和示范，提升司法公信力和調解認同度。

參考文獻：

[1]姜明安：《行政訴訟法修改的若干問題》，載《法學》2014年第3期，第16頁。