土地利用總體規劃編制實施現狀問題與改革建議

摘要：本文通過對土地利用總體規劃在編制體系，技術內容和實施機制上存在的問題進行系統性研究，梳理和總結現行土地利用總體規劃制度在編制實施管理中存在的亟待完善的問題，并結合土地利用規劃與實施問題產生根源分析，提出了未來土地利用總體規劃改革創新的若干具體建議。

關鍵字：土地利用總體規劃；規劃體系；規劃編制；規劃實施

1、引言

土地是人類生存和社會經濟持續發展的物質載體1。土地利用總體規劃是實現國家和各級政府對區域土地利用進行總體規劃、引導、調控和管理的重要手段2。由于受固有的規劃編制模式和實施制度制約，現行土地利用規劃在實施過程中，逐漸暴露出了規劃編制體系、編制技術內容及規劃實施政策等多方面的問題。

2、土地利用總體規劃編制實施基本問題

在規劃體系上，現行土地利用總體規劃分為國家、省、市、縣和鄉（鎮）五級。與較完善的城鄉規劃體系相比，土地利用規劃體系存在縱深層級不夠，橫向延伸不足問題，主要是缺乏鎮級以下層級相關規劃。最低層級的鎮級土地利用規劃對具體地塊的指引較為籠統，缺少更具操作性的詳細規劃，尤其是關于產權關系的疏漏，很難適應土地利用微觀行為控制要求，使得土地利用控制很難在定量、定向、定位上得到落實。

在規劃編制技術內容上，現行土地利用總體規劃在技術內容管控上存在重數量指標計劃性控制，輕空間布局科學性引導；重新增建設用地規模安排，輕存量用地利用的優化與提升；重近期項目引導和長官意愿，輕長期發展科學論證；重部門自身利益，輕“多規”協調；重指標騰挪，輕產權利益關系；重城鎮建設用地利用，輕農村土地的管控等問題：存在“六重六輕”現象，不利于土地利用效率提升。

在規劃實施管理過程中，土地管理部門在規劃管理上存在重剛性控制，輕彈性管理，側重保重點項目，輕小型存量用地項目盤活，重視新增用地的監管，缺乏存量用地盤活的督察等 “三重三輕”問題，不利于規劃實施

3、土地利用規劃與實施問題產生根源分析

土地利用規劃是一種公共政策，通過規劃的制定體現國家、地方政府對土地資源的調配。目前的制度框架下，在指標層層下達及規劃調整權上收的約束下，土地利用規劃更代表的是中央的管理意志，但是一個地區土地資源配置的合理性，地方的主動性更強。所以土地利用規劃編制與實施的問題核心在于如何分配中央與地方在土地利用方面的管理權限的問題。一般來說土地利用的管理權限在地方，如美國、日本等國家，地方政府對大部分的土地擁有直接管轄權，中央政府主要對區域性生態、交通等項目進行協調。

由于我國人多地少，地方政府考核機制又側重于GDP的增加，是增量導向型的政府，在這種現實情況下，基于國土生態安全和糧食生產安全等關乎國家生存的大問題上考慮，中央政府不可能也不應該把土地管理權限全部下放到地方。中央政府希望通過對耕地、基本農田、農轉用等剛性的管理手段，控制地方土地利用情況，促進存量用地的利用。但是在實際規劃實施過程中，地方有種種手段應對上方，如建設用地復墾不重實施，重騰挪指標給新增重點生產類項目，不考慮農民生產實際，強迫農民上樓等問題。

4、土地利用總體規劃編制及實施機制創新建議

4.1土地利用總體規劃編制體系創新思路

完善規劃體系，將各層級土地利用總體規劃—土地利用專項規劃體系法定化。主要措施包括：編制村土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃，完善土地利用規劃編制體系；梳理每層級規劃重點，防止宏觀規劃管的過細，實施性規劃深度不夠的現象；編制“三舊”改造等專項規劃，促進存量建設用地優化調整。

4.2 土地利用總體規劃編制創新思路

4.2.1完善規劃內容，增強規劃的科學性與引導性

（1）明晰規劃目標導向，平衡縱橫關系

規劃要強化空間規劃的理念，要由以往的主要分配建設用地指標、定建設規模與速度向控制環境容量、開發時序、控制建設標準轉變。要由突出耕地保護向突出耕地保護、突出區域協調與注重空間規劃并行轉變。

（2）明確規劃強制性內容，增強規劃的彈性

從規劃指標體系、規劃主體內容等方面進行改革，區分規劃強制性內容和一般性內容。規劃強制性內容應包括土地利用空間格局、耕地與基本農田保護等，并應將存量建設用地改造作為土地利用總體規劃的強制性專項規劃。

（3）增加土地利用基礎性研究，重視空間發展規律

在土地利用規劃編制前期，對城市土地利用戰略性研究、區域性發展研究、生產力布局研究等專題需要深入探討，改變以往規劃編制過程中，基礎研究以分解指標為主要導向。加強重大問題研究和規劃編制之間的銜接，發揮專題研究的支撐作用，真正提高土地利用規劃編制的科學性。

（4）增加土地利用效益分析研究，促進存量用地優化提升

建議在現有的建設用地空間管制分區框架內，以投資強度、容積率低限等為主要指標，制定土地利用規劃效益分區，在不同效益分區提出產業引導策略和開發強度指標要求，明確新增建設用地及存量建設用地利用的調控的方向，有效促進建設用地節約集約利用。

（5）增加產權關系調整研究，保障規劃的實施

未來我國大部分城市土地利用方式將由爭取新增建設指標向提升內部存量建設用地轉變。因此在規劃編制過程中，尤其應注意加強對土地利用的產權調查以及產權關系的研究，分析土地產權關系的變化以及土地收益分配格局的變化，研究如何保證產權人合法權益和公眾利益，如何保障規劃的實施。

4.2.2完善編制程序，增強公眾參與，吸收地方民眾規劃智慧

（1）加強土地利用總體規劃的宣傳，讓廣大人民群眾了解土地規劃

土地規劃部門可采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節目、網絡定期向市民通報規劃信息，給市民提供一個了解規劃的機會。同時還可邀請市民參加土地規劃的展示會、論證座談會或聽證會；通過媒體的宣傳活動，帶動市民積極參與到規劃的編制中，讓廣大人民群眾了解規劃。

（2）逐步深化公眾參與活動的形式和內涵

如何滿足代表不同利益的團體要求，而又不損害其他團體利益或將損害度降至最低，尤其是滿足和不損害公眾利益及弱勢群體利益，這是新時期土地規劃對規劃人員素質的新要求。規劃人員要有較強的協調能力，幫助公司、開發商提高和改變規劃設計傳統思想意識，利用開發商的經濟資源實現政府和規劃人員的藍圖，從而達到開發商利益和社會公眾利益的統一。同時，要變“事后參與”為“事前參與”，重點放到在規劃制定過程中怎么聽取和吸收群眾的合理意見上來。

（3）建立完善的制度保障

應借鑒其他成功地區的經驗，建立地方土地規劃委員會制度，使地方發展和規劃公眾參與結合起來。

4.2.3增強規劃編制技術隊伍建設，提高規劃編制水平

建議加強對現行規劃編制單位的分級考核和認證力度，施行土地利用規劃專業技術人員的執業準入控制，對專業技術人員的資質進行國家注冊認證制度。凡土地利用規劃編制承接單位，應在關鍵崗位配備注冊土地利用規劃師。土地利用規劃師認證制度可由人事部、國土資源部共同負責全國土地利用規劃師執業資格制度的政策制定、組織協調、資格考試、注冊登記和監督管理工作?？荚噷嵭腥珖y一大綱、統一命題、統一組織的辦法。

4.3土地利用總體規劃實施制度創新

4.3.1創新編制思路，增強規劃實施的彈性

由藍圖規劃轉向綠圖規劃轉變，設計好土地利用總體規劃的終極形態，確定好禁止建設區和永久性限制建設區，預留好建設用地的改進和完善空間，給規劃方案留有足夠彈性（如大型自然保護區和風景名勝區內的輔助性設施用地安排，應只明確建設用地和管制規則，具體用地布局不必安排；實施過程中通過編制專項規劃，落實建設用地布局）。

4.3.2改革規劃調整和土地利用年度計劃制度，促進存量用地利用

設立土地利用規劃委員會，將土地利用總體規劃中的非強制性內容的調整權下放地方。為盤活存量建設用地，促進“三舊”用地的整體改造，將非規劃強制性內容的土地利用總體規劃調整權下放到地方（地級市），重點審查和批準鄉鎮及以下級土地利用總體規劃建設用地區的微調、建設用地規模邊界的調整等內容。同時根據實際需要設立土地利用規劃委員會，作為規劃調整的決策機構，防止地方濫用規劃調整權。

4.3.3建立存量建設用地實施監管制度，促進規劃實施

將存量建設用地二次開發、改造的情況（如地方政府每年批復的舊村莊、舊城鎮、舊廠房改造的宗數、面積，年度“三舊”改造投資資金、盤活的閑置用地和空閑地的數量、面積，批而未用和供而未用地使用情況等）納入政府年度考核目標，并以此作為年度土地利用計劃配置的相關依據，促進地方政府加快盤活存量建設用地，切實提高土地利用效益，有效避免土地資源浪費。

4.3.4建立土地收益綜合平衡制度，利用經濟手段促進規劃實施

結合現有的土地出讓金收支管理辦法、財政支付轉移制度等，建立土地收益的綜合平衡制度，分別確定新增建設用地和存量建設用地土地拍賣收益的留成額度，改變地方經濟社會發展所需要的投資資金由增量土地拍賣收入作為主體資金的格局，引導地方土地收益逐步向存量用地改造轉變。通過財政支付轉移方式，確保經濟發展后進地區的資源環境保護和土地限量開發，利用經濟手段促進規劃的實施。

5、結語

土地利用規劃和實施制度改革的關鍵，在于理清國家與地方的關系。從規劃體系、規劃內容和規劃實施政策等方面，明確國家管控內容（剛性內容）和地方管控內容（彈性內容）。國家重點管理剛性內容，并加強地方彈性管理內容實施方面的監督，把握重點，地方可發揮主動性，結合自身實際，促進本地土地資源的高效利用。

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