規范地方黨政關系的方向和重點

摘要：我們必須在黨政職能分開的基礎上，進一步建立新型的、規范的黨政關系，實現黨政關系規范化。黨政關系規范化主要包括黨與人大、黨與政府、黨與司法機關之間關系的規范化。

關鍵詞：地方黨政；關系；人大；政府；司法

一、規范地方黨政關系的必要性

如何認識和處理我黨執政過程中地方黨政關系問題，是黨在新世紀建設和發展面臨的核心問題之一。處理好黨政關系，對于完善黨的執政方式，提高黨的執政能力，促進我國經濟發展和政治文明建設，具有重要的現實意義和深遠的歷史

意義。改革開放以來，我們黨一直在努力探索這一重大課題，在實踐中也提出了多種改革思路，可謂見仁見智。筆者認為，根據以往處理地方黨政關系的經驗教訓，也根據目前地方黨政關系出現的新情況、新問題，完善和優化地方黨政關系，關鍵在于加強地方黨政關系的規范化建設，促使地方黨政關系走上有序發展、高效運行的軌道。

二、地方黨政關系存在的弊端

十一屆三中全會以后不斷推進的市場化改革浪潮，對黨政不分的體制形成了巨大的沖擊，黨政分開也就自然而然地成為改革過程中一種必然的替代性選擇。黨政分開的實踐表明，由于歷史的和現實的種種原因，對黨政如何分開還存在一些難以回避、工作中又難以解決的矛盾和問題。從理論層面分析，黨政分開這個概念指向明確，但邏輯思維不夠嚴密，容易引起歧義，以為黨政分開就意味著黨政分家，黨只管黨務，政只管政務；從操作層面分析，由于我黨是唯一的執政黨，黨與政權相互依存，客觀上存著許多天然的密不可分的聯系。黨政關系有些能分，有些又不能分，分又分到什么程序，此類問題實踐中很難把握，很難具體運作。黨政完全分開，把領導權和控制權完全交給國家政權機關，黨只顧黨自身，這勢必會削弱黨的領導，甚至喪失黨的執政地位。

三、規范地方黨政關系的方向和重點

（一）規范黨與人大的關系

我們要理順和規范黨政關系，核心是黨與人大的關系。如果人大制度真正落到實處，人大的地位真正確立，那么現在政治生活中的很多問題就會迎刃而解。

第一，黨對人大的領導必須真正實現間接領導。規范黨與人大的關系是實現黨政關系規范化的核心內容，其中規范黨對人大的領導是關鍵。黨與人大的領導與被領導關系不是簡單的隸屬關系，不是上級對下級的直接領導，而是間接的領導關系。黨的間接領導是指黨通過法定程序進入人大，并通過人大常委會內的黨組以及人大代表中黨員的宣傳和動員來貫徹落實黨的意志，使其通過法定程序上升為國家的憲法和法律。黨只能推薦國家權力機關的領導人選，而不是任命。黨只能“發號”而不能“施令”，決不能凌駕于人大之上直接命令人大應該怎么做，決不能用黨委的決策權來代替人大的決定權。也就是說，黨對人大的領導不能是上下級之間的直接領導，而是要通過宣傳和動員等方式以及通過人大常委會黨組和人大代表中黨員這些中間環節來實現的間接領導。各級人大常委會是人民代表大會的常設機關，所以人大常委會中的黨組在實現黨對人大的間接領導中的作用是非常關鍵的。因此，要努力加強人大常委會黨組的工作，充分發揮黨組中黨員的先鋒模范作用，這對將黨的決策通過法定程序變成國家意志，保證黨的路線、方針、政策得以貫徹落實有著重要意義。

第二，必須改革現行的人大制度，提高人大在國家政治生活中的實際地位。首先，精簡代表名額，逐步實現人大專職化。誠然，我國人口眾多需要一定的人大代表，但是代表人數多并不意味著民主決策程度就高。人大代表的產生，不能只考慮它的代表范圍有多廣，不能只考慮比例，更為重要的是考慮如何把每一個人大代表的作用最大化，如何保證決策的民主化和提高國家管理效率。有學者指出：“估計有選舉權的公民為九億，每二百萬人選一名全國人大代表，全國人大代表總數約四百五十人左右。地方人大按省和縣市兩級設置，省人大代表和縣市級人大代表的數量，按照選民人口數量不同，設置不同的比例。大致來說，縣級人大代表以一百人左右為宜。在精簡人數的基礎上改善代表的素質結構，更多地體現各階層精英政治。

第三，政府和兩院代表應逐步退出人大。我國目前的人大代表結構中，政府和兩院的官員代表人數眾多，有的地方甚至達到百分之六十，這就直接導致人大監督權力弱化、工作效率降低。雖然現行憲法規定，人大常委會組成人員不得同時擔任行政、審判、檢查機關的職務。但僅僅如此還不夠，應進一步規定各級政府和兩院官員不得擔任人大代表。原因有以下幾方面：第一，官員代表過多，自己監督自己，即當運動員又當裁判員，就會導致權力集中和政治腐敗。第二，官員代表和其他人大代表同席開會，造成實際地位的不平等，會干擾其他代表的工作，進一步降低工作效率。第三，官員不擔任代表，就會大大減少人大代表的數量，這就提供更多的機會給政治素質高的公民來參與國家政治生活，提高人大的民主決策水平。

（二）探索規范黨與政府關系的路徑

第一，要繼續堅持黨政職能分開的改革。黨政分開的基本含義就是指黨政職能分開，也就是說黨管黨的事，政管政的事，各司其職，各負其責。實現黨政職能分開就能夠有效地解決機構臃腫、人浮于事、辦事效率低下的局面，從而提高黨和政府的工作效率。

第二，要通過民主實現黨對政府的領導。我們黨要通過民主實現對政府的科學領導。“通過政黨選拔和錄用政府領導是現代政治的一大創舉。政黨通過參加和組織各級各類選舉活動，爭取使本黨推薦或提出的候選人在競爭中當選政府公職，從而取得了政黨參與、組織和領導政府的合法性。隨著民主化浪潮的推進，黨政關系民主化的趨向已經成為世界性的潮流。執政黨通過推舉政黨成員出任政府要職，而影響政府政策的制定。通過議會黨團的活動影響國家立法。”黨在實現對政府的領導時，要以具有實際意義的差額競爭性選舉代替傳統的政治錄用，并制定相應的配套制度以保障其實現。

第三，要實現黨對政府領導的法制化。完善相關法律，明確規定黨要如何經過法定程序以及經過什么樣的法定程序把黨的意志轉變為國家意志，如何向人大推薦政府干部等問題，以便實現黨對政府領導的法制化。另一方面，在進行黨政職能分開的改革過程中，應把改革所取得的成果制度化、法制化，這樣才能使已經理順的黨政關系具有穩定性和長期性。

（三）規范黨與司法機關的關系

第一，正確處理黨的政策與國家法律的關系。歷史證明，黨的政策和國家法律不可等同，把二者混為一談將會嚴重破壞我國的政治生活。具體地說，正確處理黨的政策和國家法律應著力解決以下兩個問題。首先，要認識到黨的政策和國家法律是兩種不同的社會調節機制。其次，政策對法律具有指導作用，但政策不能代替法律。任何事物都不是一成不變的，都不斷地在發展變化，國家的憲法和法律也是如此。中國共產黨作為執政黨，其政策對憲法的修改和法律的制定有指導作用。但這種指導是宏觀性、原則性的指導，而不是微觀的具體的干涉，更不能將政策代替法律。同時，將黨的政策上升為國家法律必須通過各項法定程序。

第二，改革司法體制，保障司法機關獨立行使司法權。司法機關不再受地方黨委的直接領導，人、財、物不再由地方主管，從而極大地減少黨的組織和領導干部直接干預司法過程的機會，保證司法機關獨立于地方黨政勢力。”法制雖然是在黨的領導下建立起來的，但黨必須要尊重司法獨立原則，這種尊重不僅要靠黨的自覺，更要靠制度來規范。只有理順黨法關系、實現司法獨立，才能最終實現法治中國的理想。

參考文獻：

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