功能區帶動型城鄉一體化城鎮化發展道路研究與思考

摘要：城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。但城鎮化不能搞“一刀切”、“一陣風”，要根據各地自身實際，因地制宜，探索各具特色的城鎮化發展模式。煙臺市立足自身區位優勢和產業發展現狀，對功能區帶動型城鄉一體化城鎮化發展道路進行了大膽實踐和探索。

關鍵詞：城鎮化;功能區帶動;城鄉一體化;發展模式

城鎮化是擴大內需的最大潛力和主要抓手，中央高度重視，相繼作出專題部署。近年來，煙臺市全面加快城鄉一體化進程，城鎮化工作取得顯著成績。目前，全市城鎮化率達到57.85%，城鎮建成區面積和人口分別達到716平方公里和390萬人，以5%的土地聚集了56%的人口、創造了80%的生產總值。但是，煙臺市城鎮化工作與工業化水平相比，與煙臺在山東省的總體地位相比，與先進城市相比，仍然存在一些差距和不足。

一、城鎮化發展道路的國際經驗

從國際看，城鎮化模式主要有以巴黎、巴塞羅那為代表的“歐洲文化型”，以紐約、東京為代表的“資源集約型”，以洛杉磯、鹽湖城為代表的“美國中西部散落型”，以墨西哥城、里約熱內盧為代表的“拉美畸型”等四種類型。前三種類型較好地發揮了大城市的主導和輻射功能，城鄉之間發展比較協調;而“拉美畸型”由于沒有處理好城市與農村發展之間的關系，落入了“拉美陷阱”。從國內看，主要有以大城市帶大郊區的成都模式、以宅基地換房集中居住的天津模式、以產業聚集帶動人口聚集的廣東模式、以鄉鎮政府為主組織資源的蘇南模式、以個體私營企業為主體的溫州模式等，其共性為：工業向產業園區集中，農地向集約經營集中，村民向新型社區集中和土地有償轉讓使用。國內外城鎮化發展經驗說明，一方面城鎮化發展路徑不一而足，沒有統一模式可供復制，必須立足實際，結合優勢，突出特色;另一方面城鎮化不是單純的“造城運動”和土地的規模擴張，必須統籌城市和農村發展，在解決城鄉二元結構的同時，避免在城市內部形成新的二元結構。

二、煙臺城鎮化發展應當把握的著力點

結合國內外經驗和本地實際，煙臺新型城鎮化的發展方向應該是，堅持以人為核心，以產業為支撐，以服務為保障，以政策為突破。一是更加注重產業支撐。在部分拉美國家和東南亞國家，現代化進程出現反復甚至停滯，很重要的原因就是城鎮化過程中產業發展沒能跟進，就業創業問題解決不好，出現了城市貧民窟等社會問題。因此，煙臺要充分發揮工業特別是制造業的優勢，把城鎮化與調整產業結構、培育新興產業、促進就業創業緊密結合起來。二是更加注重集中集約利用土地。煙臺地形為低山丘陵區，人多地少矛盾突出，近年來城市擴張速度明顯快于人口集中速度，這就要求集約利用和高效配置土地資源，合理確定城市規模和發展方式。三是更加注重煙臺特色。因地制宜、因勢利導，使城鎮化發展與產業特色、文化特色、景觀特色有機結合。特別是煙臺園區數量眾多，建設面積達1500平方公里，已吸納就業125萬人，是全市發展最快、活力最足、質量最好的板塊。基于以上考慮，以功能區發展帶動城鎮化，既能以產業聚集帶動人口聚集和土地集中集約利用，又能體現特色、放大優勢，是符合煙臺實際的可行選擇。

三、功能區帶動型城鄉一體化發展道路的實踐探索

所謂功能區帶動型，即抓住煙臺面臨“藍”“黃”“高”三大戰略疊加實施的歷史機遇，發揮擁有眾多國家級、省級園區的獨特優勢，重點發展各類經濟技術開發區、高新技術產業區、工業產業園區、現代服務業聚集區、旅游度假區、生態文明示范區以及市、縣、鎮行政中心區和農村社區等功能區，促進產業、要素、人口聚集，帶動全市城鎮化高效發展、創新發展、跨越發展。所謂城鄉一體化，即加快推進城鄉規劃建設一體化、產業發展一體化、要素配置一體化、基礎設施一體化、公共服務一體化、管理體制一體化，全方位提高城鎮化質量。

（一）集中開發“一極領先、多極崛起”板塊。“一極”，就是東部海洋經濟新區，涉及面積600平方公里、人口75萬人，打造環境秀美、科教發達、設施配套、服務便捷、宜居宜業、具有濃郁現代氣息的幸福新城。“多極”，一是以萊州灣為中心，涉及陸地面積500平方公里、海域面積3900平方公里、人口41.7萬人，建設高效生態經濟高地，打造西部增長極。二是以丁字灣為中心，涉及萊陽面積92.2平方公里、海陽面積242平方公里，建設萊陽南海新區和海陽亞沙文化旅游產業聚集區，打造南部增長極。三是以龍口灣為中心，涉及海域岸線長約38公里，建設龍口及招遠集中集約用海項目和蓬萊西海岸文化新區，打造北部增長極。四是高標準打造長島休閑度假島，涉及島陸面積57平方公里、海域面積8700平方公里、人口4.5萬人，打造彰顯藍色魅力的休閑度假勝地。

（二）大力扶持發展各類園區。把各類園區作為城鎮化重點開發區域，依托城鎮、反哺鎮村，促進工業化與城鎮化同步推進。1984年煙臺經濟技術開發區設立之初還是一片荒灘，僅有幾萬人。經過30年的發展，目前開發區以全市1/60的土地，創造了1/6的GDP、1/5的產值與稅收、1/4的工業增加值和2/3的進出口總額，總人口達到40萬人，城鎮化率達到93%以上，成為名符其實的城市新區。依托園區，煙臺打造了機械制造、現代化工等5個產值過千億元的產業集群，培育了2886家規模以上工業企業。其中，通用東岳聚集汽車零部件企業200余家，吸納就業15萬人。工業化的快速發展帶動了就業創業、促進了人口集聚，有力推動了城鎮化進程。

（三）改造提升市、縣、鎮行政中心區和農村社區。把市、縣、鎮行政中心區和農村社區作為城鎮化優化開發區域，使大中小城市各司其職、相互依存、協調發展。抓中心城市強龍頭。按照“東拓、西聯、南進、北展、中優”的戰略布局，不斷拓展發展空間，加快提升輻射力、聚集力和帶動力。抓縣域城市強支撐。按照“特色鮮明、活力充足、精致優美、宜居宜業”的目標，推動縣域城市加快崛起，依托區位交通、自然資源、文化傳統等基礎條件，加快提升縣域城市整體實力。抓小城鎮強節點。按照“培育重點鎮、合并弱小鎮、提升中間鎮”的思路，把小城鎮打造成縣域經濟發展次中心。未來一個時期，應加快建設一批產業大鎮、經濟強鎮、區域重鎮和物流商貿、文化旅游特色名鎮，力爭到2020年，有15個鎮駐地人口達到3萬人以上，5個鎮駐地人口達到5萬人以上。