文物行政執法案例研究

提要：自2006年以來，國家文物局先后舉行了三次全國范圍內的文物行政執法案卷評比活動，共評選出了151份獲獎案卷。通過對這些獲獎案卷的梳理與歸類，初步建成了文物行政執法案例庫，并對存在問題和不足進行分析與研究，從而能在很大程度上提升文物行政執法水平。在此基礎上，課題組從這些案卷材料入手，對我國文物行政執法體制機制進行了反思和分析，對如何完善我國文物行政執法體制、強化文物行政執法隊伍和執法責任制建設等進行了研究，并對我國文物保護法的修改提出了建議。

關鍵詞：文物行政執法；體制改革；隊伍建設；立法

一、體制改革：提升文物行政執法水平的內在要求

從全國各地文物行政執法的實際狀況看，文物行政執法體制除傳統的部門執法即文物局作為行政執法的主體外，還出現了大部門制和綜合執法兩種模式，這是我國文物行政執法體制改革的嘗試：（1）文物行政執法的傳統體制。根據《文物保護法》第八條規定，文物行政執法工作通常由政府的文物主管部門承擔。近年來，隨著我國行政執法體制改革的推進，由文物局專職文物行政執法的地方在逐步減少，文物局一般也作為文化行政部門的“二級局”而存在。（2）文物行政執法中的大部門制。在文物行政執法中，湖北等地就成立了文化廣播電視新聞出版局、民族宗教旅游局等，將文物行政執法職能納入其中。（3）文物行政執法中的綜合執法。上海、浙江、寧夏等地在文物行政執法體制改革的過程中，探索建立了文物綜合執法體制。

從實踐來看，上述文物行政執法體制改革的嘗試大體是一種“摸著石頭過河”的狀況，這雖然有助于發揮地方的積極性、主動性，甚至可以通過地方“試錯”性探索來為全國范圍內的改革積累經驗、奠定基礎。但另一方面，這種改革和探索也應當納入到我國大的行政體制改革和政治體制改革中來，并遵循一定的基本準則。從文物行政執法實踐來看，結合其他領域行政執法體制的經驗，在深化文物行政執法改革的過程中，需要正確處理好三個重要的關系。

一是合法性與創新性的關系。包括文物行政執法體制改革在內行政執法體制改革，就是要不斷從制度上進行創新，提高行政執法的質量和水平，不斷推進依法行政，加快法治政府的建立。同時，在行政執法體制改革的要求上，必須貫徹依法行政的基本要求。這就要求我們在文物行政執法體制改革過程中，必須堅持合法性原則，在現有法律框架內進行，將合法性與創新性有機地統一起來，自覺維護社會主義法制統一和法治權威。

二是改革體制與調整執法機構的關系。行政執法體制改革是一個系統工程，涉及的內容比較廣泛，既包括執法主體的調整，還包括程序的完善、權力的配置、運行機制的健全、法律的保障等等，涉及機構的調整、人員的錄用管理調配、財政保障、組織結構、領導體系等方面。因此，行政執法機構是行政執法體制改革的重要內容，但不是全部內容，行政執法體制改革并不等同執法機構的調整，也無法用執法機構的調整來替代行政執法體制改革。這是我們進行包括文物行政執法體制在內的執法體制改革必須注意的問題。

三是處理好行政執法體制改革與條塊的關系。以相對集中執法權為例，集中后的執法主體又分兩大類：第一，執法主體不變，只是內部機構進行相應調整，并且也不涉及法律調整，我們稱之為內部集中。這部分不涉及條塊的關系。第二，處罰權相對集中后，由新成立的機關行使，因而產生了新的執法主體。由于新的執法主體行使的是原來由多個執法主體行使的處罰權，所以就難以形成傳統意義上的上下對口部門，也就是說形不成條條關系。這實際上是加大了政府的責任。目前的文物行政執法體制改革究竟是何種樣式，實踐中還存在種種爭論，因此如何既考慮歷史形成的條塊關系，同時又積極支持改革，形成條塊結合良性互動的關系，需要我們高超的智慧進行改革方案的設計。

二、隊伍建設：增強文物行政執法實效性的組織基礎

“徒法不足以自行”，因此配備一個具有較高法律素養、較高專業化水平的行政執法人員隊伍，就成了保障文物行政執法水平的基礎。而加強文物行政執法的法制監督，建立一套完善的責任機制，將形成一個有效的外力作用機制，推動并保證文物行政執法人員自覺做到依法行政。

1.加強文物行政執法隊伍建設是時代要求

長期以來，由于我國經濟社會發展水平不高，特別是個別地方政府對經濟發展和文物保護缺乏遠見卓識，文物行政執法并不受到重視。這其中一個重要的表現就是文物安全監管與執法機構不健全、隊伍嚴重缺編。有些地區沒有專門的文物行政、文物執法部門，專職從事文物保護工作的人員很少，且專業化素質較低。據統計，除北京、山西、河南等少數省市外，大多數省級文物行政部門人員編制嚴重不足，平均每省僅10余人。同時，只有北京、山西、河南、浙江、陜西等地設立了省級文物安全監管和行政執法的專職機構，大多數省份為兼職掛牌機構，沒有專職人員。據有關部門調查統計，目前全國平均每縣僅有1至3名專職文物行政人員。由于文物行政執法人員偏少，加之地方政府缺乏應有的重視，使得部分地方文物行政執法或者流于形式，或不敢堅持原則、不敢于碰硬，文物安全監管與行政執法工作難以正常開展。反過來，由于常年缺乏文物行政執法的實際演練，一旦發生文物行政違法案件，文物行政執法人員往往表現生疏，難以正確地適用法律、作出處理。因此，要從根本上維護和提升文物行政執法的水平，必須在源頭上保證文物行政執法隊伍建設，在保障文物行政執法人員數量的基礎上，提升文物行政執法人員的基本素質。這里除了嚴把入口關外，更重要的是加強文物行政執法人員的崗位培訓，保證文物行政執法人員知識結構與時俱進，執法能力能夠適應現行政執法的新特點、新要求。

近些年，我國行政執法方式的非權力化趨勢也越來越明顯，行政權作為服務權的觀念和制度日益成為人們的共識。執法的內容和目的都是服務。其中“行政處罰行為是為了給公眾提供一個良好的社會秩序，行政征收行為是為了給公眾提供公共設施服務的需要，行政許可行為則是對資源和機會的一種分配”，至于行政指導、行政合同、行政救助等則更加直接地體現行政主體與相對人之間溝通與信任、合作與服務的行政法民主精神的非權力化執法方式。當然，這些服務性的非權力行政方式的廣泛運用并日益發揮重要作用，還需在立法上進一步建立和完善。所有這些變化都應當成為包括文物行政執法人員在內全部行政執法人員自覺行動，同時這也提出了執法人員崗位培訓的新課題。

2.強化法制監督是文物行政執法的題中之義

2009年3月，根據國務院批準的國家文物局“三定”方案，國家文物局成立了督察司，其主要職能是擬訂文物行政執法督察和案件查處的有關規定，組織開展文物行政執法、文物和博物館安全保衛督察工作，組織查處文物違法重大案件，協助配合有關部門查處文物犯罪重大案件。該機構的成立，對于強化文物行政執法具有非常重要的意義。然而，從對文物行政執法的監督來看，與其他行政執法領域一樣，仍然流于形式，沒有能夠形成真正有威懾力的監督機制，監督效果不彰。為了不斷提升我國文物行政執法法制監督的效果，促進文物行政執法水平的提高，可以從以下幾個方面加以改善：

第一、加強行政執法監督的制度性建設。一方面，要依賴于國家層面的法律制度的不斷完善，另一方面作為文物行政執法系統也可以通過建立相關的有針對性的制度，強化對文物行政執法的監督工作。建立一些重要的法律制度，如錯案追究制、執法責任制等，對于提高執法人員的責任心，提升執法水平均具有非常直接的推動作用。

第二，細化文物行政執法依據，尤其是對文物行政處罰裁量基準的制定和公布。以《文物保護法》第六十六條為例，該條是文物行政執法中援用頻率最高的一個條文，其規定處罰幅度在5萬元以上50萬元以下，所涉及的違法行為有6大類。而從文物行政處罰的實際情況來看，有些違法行為的后果并不十分嚴重，但是情節卻十分惡劣；有些違法行為雖然造成了非常嚴重的后果，但是當事人卻是在不知情的情況下造成的。因此，要讓監督機關真正發揮作用，使監督能夠做到有的放矢，就必須細化立法的相關規定，不僅使文物行政執法機關和執法人員有據可依，而且讓對執法機關的監督也有章可循。

第三，嚴格實行行政執法依據及程序公開制度。在文物行政執法實踐中，我們發現，有些文物保護單位雖然有政府的相關文件予以公布，但是卻沒有依法及時公布該文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶；有些雖然劃定了文物保護范圍和建設控制地帶，但是卻沒有設立相關的標志標識等等。因此，在文物行政執法中，實現執法依據及程序的公開，不僅有助于相對人準確安排和合理預期自己行為，同時限制了文物行政執法機關的行為，并為事后的法律監督提供了充分的保障。

第四，進一步暢通執法監督的渠道。一是重視內部監督。進行行政執法監督體制改革，同時實現執法與執法間的職能分離，這主要分為兩種，一種是相對分離，即在同一個機關內，行使管理權和監督權的機構與人員必須分離開，不進行一般的行政管理活動；另一種是完全分離。即行政執法機關和行政監督機關分別設置，組建綜合性的行政監督機關，而且在組織體系上、財政關系上以及人事關系上，也具有相對的獨立性。在行政執法過程中，應當將內部監督置于法律實施的每個環節和層面。實現事前、事中、事后監督的有機統一，將自上而下的監督與自下而上的監督緊密結合起來。這一點，在實行文化市場綜合行政執法的地方似乎已經做到了，但在個案中效果并不明顯。二是強化外部監督。在接受人民法院、專門機關監督的基礎上，尤其是要強化社會監督。

3.推行執法責任制是提升文物行政執法水平的重要舉措

行政執法責任制是指為保障法律、法規正確、有效的實施而建立的履行行政執法職責、承擔行政執法責任的工作制度。就文物行政執法工作而言，建立健全行政執法責任制應當重點做好以下幾方面工作：

第一，科學劃分不同環節的責任，建立行政執法崗位責任制。行政執法崗位責任制就是在科學劃分行政執法環節的基礎上，明確行政執法機關內部各機構、行政執法人員的職責權限，分解行政執法任務，明確行政執法責任，確定執法責任目標，層層分解法律責任，使之“落實到領導，落實到單位，落實到人員”。

第二，明確行政首長的領導責任，實行行政問責制。行政問責制的要義在于問責，行政問責制要求行政首長在作相關行政決策時，應當高度重視民意訴求，在政策失誤時負起政治責任；若出現嚴重的決策失誤，將會受到公眾嚴厲的責難，必要時得下臺。行政問責制權責分明，有助于督促行政長官認真負責地工作，防止或減少錯誤，避免或減少相互推諉的現象發生。

第三，建立完整的評議考核和獎罰制度。行政執法實行評議考核制度，作為工作人員的年度考核的重要內容。評議考核的內容包括，一是崗位執法依據的學習、宣傳情況；二是崗位執法依據、執法職責的了解、熟悉和掌握程度；三是貫徹執行崗位執法依據，履行崗位執法職責的情況。行政執法考評的結果應當公開，并作為評選先進工作人員的依據。對成績顯著的執法人員分別予以表彰，執行不力、產生不良后果的執法人員，予以通報批評，并責令改進。對工作中有故意或重大過失，以及徇私舞弊、枉法裁決、玩忽職守等違法違紀行為的，除依法承擔賠償責任外，還要按有關規定給予行政處分。構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。

三、立法完善：實現文物行政執法法治化的制度保障

2014年下半年，國家文物局公布了《中華人民共和國文物保護法（修訂草案征求意見稿）》（下文簡稱《意見稿》）。《意見稿》從原來的8章調整為9章，條文的數量也從80條增加到了124條。客觀地說，《意見稿》所增設的內容反映了文物保護的基本特點和現實要求，但部分內容的可行性、科學性亦不無疑問。例如，《意見稿》第十六條第二款規定，“縣級以上地方人民政府文物主管部門進行不可移動文物認定，應當組織專業機構或者專業人員開展調查研究，聽取相關權利關系人意見，向社會公告認定對象，并作出書面決定。不可移動文物認定，自縣級以上地方人民政府文物主管部門作出書面決定之日起生效。”從法理來看，該規定存在兩個值得斟酌的地方：一是聽取意見的對象為“相關權利人”，較之于“利害關系人”而言，不僅排斥了“義務人”，而且“相關”一詞的使用又賦予了文物主管部門極大裁量權，極有可能導致實踐中“聽取意見”程序形同虛設；二是不可移動文物認定生效的時間為“作出書面決定之日”明顯與行政行為效力理論相悖離。在行政行為效力理論中，無論是送達生效、受領生效，抑或公告生效等，均要以行政行為的內容為相對人或公眾知悉為前提，因此行政決定作出后若不能走出行政機關的“大門”，是不能生效的。

對照《文物保護法》在實施過程中存在的問題，我們認為，該法在修改過程中應當重視以下幾方面問題：

第一，明確相關政府及文物行政執法機關及其工作人員的法律責任。雖然《行政監察法》《刑法》《公務員法》等有相關規定，但從行政行為立法的一般規律和其他立法的情況來看，《文物保護法》也應當對此作出相應的規定，以保證立法的完整性。

第二，細化“法律責任”的規定。具體要求有：一是盡可能地使責任條款與義務相匹配，避免法律責任的缺漏；二是細化罰款的規定，尤其是要避免只規定罰款處罰而不對罰款數額作出規定的情形。

第三，在查處“法人犯法”破壞文物時，可以引入“雙罰制”。從文物行政執法實踐來看，文物違法成本低，是有些單位無視國家法律法規的重要原因。因此，在法人違法時，對法人及其法定代表予以“雙罰”有助于強化法律的約束力和強制力，有利于強化法人的守法意識，明確其法律責任，可以更好地懲治違法破壞文物的行為。

第四，考慮到文物違法行為后果的無法回復性，可以賦予文物行政執法機關查封、扣押的強制措施權。

（責任編輯：文丹）