地方政府債務甄別之實地調研及思考

摘要：在國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》和財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》兩個重要文件出臺后，華創證券宏觀研究小組先后赴中部兩省、東部一省及西部一省進行了實地調研。本文首先對實地調研了解到的各地債務清理甄別情況和新的融資模式PPP運用情況進行了歸納介紹，然后思考了債務重組可能帶來的潛在沖擊。

關鍵詞：地方政府債務""融資平臺""城投債""PPP模式

2014年10月2日，國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文），引發市場對于地方債務清理甄別的關注;10月23日，為落實43號文中存量債務處理工作，財政部發布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（以下簡稱《清理甄別辦法》），標志著地方政府性債務清理甄別即將進入實操階段，這將對地方債務風險產生深遠影響。在上述文件出臺之后，2014年11月，華創證券宏觀研究小組先后赴中部兩省、東部一省及西部一省進行了實地調研，了解地方債務甄別的具體狀況。

關于存量債務甄別

《清理甄別辦法》規定，對截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務進行清理甄別，為將政府債務分門別類納入全口徑預算管理奠定基礎;清理甄別工作按照先清理、后甄別的順序開展。其中，甄別工作由財政部門牽頭負責，財政部門商有關部門對地方政府負有償還責任的存量債務進行逐筆甄別。對于通過政府與社會資本合作（PPP）模式轉化為企業債務的，不納入政府債務;對于項目沒有收益、計劃償債資金來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務;對于項目有一定收益、計劃償債資金來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的，甄別為專項債務;對于項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務。

（一）各地均力求客觀并反映本省實際

1.進展及安排

從各地進展來看，大部分省份都要求各市（州）財政部門在2014年12月10日左右將債務清理甄別結果上報至省財政廳。目前，基本情況是大部分地方都已建成較為完善的工作機制。2013年6月30日以后新發生的債務，其截至2014年12月31號數據根據債務系統統計數據及審計口徑填報，總體上是能夠劃分清楚的。有西部省份明確表示，當前正在準備地方政府債務的管理方法，將會在43號文的基礎上出臺規范性方法、細則，以規范如何舉債、管理、償還，以及完善風險管理、預算管理、統計制度等。

2."各地債務甄別標準差異化，整體上以“誰借誰還”、“實事求是”為原則

地方政府試圖尋求到一個有效的平衡點，既不會因債務率過高而導致2015年在發債額度、利率方面處于不利地位，也不會采取甩包袱的方式傷害政府信用，總體強調以實事求是的態度，客觀把握債務額度。

西部某省份提出，按照償債資金來源確定是否納入政府債務，并且凡是債務率超出警戒線的地區，必須做出書面說明并經政府主要負責人簽字確認。中部某省份在實踐中認為，債務的甄別主要是針對項目而非舉債主體;政府債務的認定有一定的邊界，只要是政府為了實現施政目標而發生的債務，都應該算作政府債務。

3.債務甄別標準留有一定自由裁量空間

東部某省份財政部門表示，將由各縣市級政府對各自債務進行甄別分類，之后由同級審計部門出具意見和認定，再向中央進行匯總報告，其中，公益項目債務歸政府，營利性項目主要歸平臺企業，而混合性（即有公益屬性，又可以營利的）部分有一定模糊性;西部某省某銀行強調，在具體債務甄別中，銀行的積極協調介入能夠發揮作用;中部某省表示，在甄別中確實有不少存在爭議的地方，財政部門做出說明，最終由省政府來裁定，而主要爭議的領域集中在學校、醫院、高速公路，比如高速公路是否該劃為或有債務或償還責任債務等。

（二）去政府化后的城投債和融資平臺會加速分化

1.城投債審批放慢、發債門檻提高

有省份表示，現在城投債獲批變難，平臺發債門檻提高，其上報的近百億元債券在最近幾個月沒有一只獲批;另外上報的一批50多億元的債券，由于不允許政府背書，也被退回來。

不過，國家發展改革委對城投債采取了“疏堵結合”的務實態度，其總體基調是：提高準入門檻，嚴控系統風險，穩步推動城投債市場健康發展，結合重大項目的資金需求，積極推動企業債券品種創新。

2.融資平臺公司將會整合、分化、去政府化

自身沒有現金流、完全為政府投融資、由政府背書承擔還款義務的項目或業務將從融資平臺中剝離出來，在剝離的同時，地方政府會對這些平臺公司注入有效的新資產，進而做實平臺、整合平臺，聚集優質資產以使其具備發債資格。發債主體必須是去政府化、獨立運營、有現金流的實體運營公司，因此平臺公司不只有投融資功能，也要有自己的造血功能?，F在各地市一般擁有多家平臺公司，預計政府最終會選擇資質較好的幾家作為注入資產的對象，有些市甚至是僅保留1～2家平臺公司。2015年，這些平臺公司仍會按之前的計劃繼續上報發債申請。

平臺公司的融資功能將向建設、管理、運營功能轉變;通過資產的剝離和注入，實現各融資平臺之間的協同效應。省級平臺資源將以分工合作為基礎進一步整合。

（三）商業銀行抓緊做溝通工作、轉變放貸評判標準

1.各銀行都在抓緊做溝通工作

對于融資平臺，商業銀行有兩個統計標準，一個是小口徑平臺，即監管部門所認為真正意義上為政府融資的平臺;另一個是大口徑平臺，即經過清理后有自己的還款資金來源、符合商業化運營特征的平臺。除此之外，實際上在平臺清理后，地方政府還成立了一些不是真正意義上的平臺，但是具有融資功能，政府對其有一定的隱性擔保和救助義務。基于不同融資平臺類型，商業銀行正抓緊與平臺債務人及地方財政就未來債務償還細節作溝通。

2.商業銀行對平臺還款能力的判斷，將由評估財政實力轉為分析平臺公司自身狀況

之前的平臺公司承擔了許多政府賦予的職能，還款來源是政府財政收入，在這種情況下，銀行判斷的重點在于對地方財政實力的評估，而非對公司自身狀況的判斷。在實現平臺完全市場化經營后，銀行將把重心放在分析公司自身狀況上，看公司的發展戰略、擔保情況等。

3.在債務甄別過程中，城商行、農商行承擔的債務風險更大

一般大型商業銀行對區縣級平臺的貸款占平臺全部貸款的比例不到10%，承擔縣級平臺債務的更多是合作性金融機構，如城商行、農商行等。在這些大型商業銀行看來，即使部分平臺債務沒有被納入政府性債務，其償債壓力也并不大。因為有些平臺項目本身（如說高速公路）就有收入，完全可以當作公司運作;原來就是BOT（建設—經營—轉讓）方式運作的平臺，也不用政府救助。

PPP：中央、地方又一債務博弈新戰場？

《清理甄別辦法》規定，地方各級政府要結合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，要大力推廣PPP模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目的。

（一）為避免地方政府把PPP模式作為地方債務擴張的新途徑，財政部要求把使用者付費項目作為初期PPP模式的重點

財政部鼓勵六類項目，即城市供水、供暖、供氣，污水和垃圾處理，保障性安居工程，地下綜合管廊，軌道交通，醫療和養老服務設施等，使用PPP模式來建設，因其以使用者付費為基礎，不會大幅增加政府債務，并且強調要建SPV（特殊目的機構）。當然，從國際經驗及公共品的需求來看，政府付費是PPP模式存活的基礎，如城市道路、生態濕地等，恰恰是政府最需提供的公共品。因此，在財政實力比較強的地方，PPP模式是完全可以運用到城市道路建設領域。這種口徑差異也體現在國務院43號文與財政部76號文（《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》）中。國務院43號文對PPP模式運用領域沒有要求，只要能引入社會資本都是可以的;而財政部76號文主推六類項目，都是以使用者付費為基礎，可能有部分合理的財政補貼。

PPP模式的空間有多大，不同城市是不一樣的，這跟城市的存量債務、可用財力、剩余空間都密切相關。

（二）為降低地方政府資產負債率進而為2015年發債做準備，財政部更希望將PPP模式用于存量債務升級而非新增項目

PPP模式是政府債務框架的轉型，財政部要求加快通過PPP模式實現存量債務升級，也就是將存量BT（建設—轉讓）形成的優質資產證券化。但從地方政府目前推動的PPP模式來看，由于面臨可能的融資斷檔，不少是增量項目。

（三）PPP模式不能完全承接融資平臺在地方政府融資中發揮的作用

融資平臺為一個項目或者一批項目融資、服務，但是PPP模式只是單一項目的融資方式。此次調研的省份均在陸續向社會公布PPP模式項目，部分省正加緊舉辦推薦和簽約項目發布儀式。目前各地市熱情很高，報上來的項目數量龐大，財政部門正嚴格把關梳理。個別省份將以省政府的名義出臺推廣運用PPP模式的指導意見，預計省級平臺將深度開展PPP模式運作。

在整合平臺、推行PPP模式的基礎之上，各地也將開拓新的融資模式、拓展融資渠道。預計將在以下方面有所創新：（1）基礎建設專項基金的組建。政府通過一定的財政投入，引導或吸引社會資金、金融資本來組建專項基金。（2）發展融資租賃。對于已建成的基礎設施，可以通過售后回租的方式，盤活存量資產和沉淀資金，減輕財政壓力;從政策方面鼓勵在鐵路、機場、高速公路、污水處理、垃圾處理等基礎設施設備領域開展融資租賃業務。（3）對商業銀行向平臺貸款實施鼓勵措施，在加大國庫現金管理規模的基礎上，將財政資金存放規模與商業銀行貸款額度掛鉤。（4）鼓勵探索資產證券化。

關注債務重組中的潛在沖擊

（一）不同主管部門溝通不暢可能給市場帶來短暫沖擊

具體的債務認定、重組過程，涉及財政部門、發展改革部門等多個部門，要實現債務置換的平穩過渡需要多部門協調，其中一個環節溝通不暢都有可能給市場帶來驚嚇。但考慮到總體信用風險可控，我們認為更多是有驚無險。

（二）“先堵后疏”帶來的時間差需要中央財政提高赤字率

在43號文發布至2015年新的地方政府性債券最終發行期間，由于銀行積極貫徹43號文，暫停對部分項目和地方融資平臺發放貸款，而政府性債券等還需等待一段時間才能發揮作用，因此地方政府融資面臨斷檔。即便總量上可以匹配解決，“先堵后疏”帶來的時間錯配也可能使基建受到拖累。

作者單位：華創證券研究所

責任編輯：羅邦敏""劉穎