治理現代化視野的農村社區建設

農村社區建設的提出

農村社區建設是在城鄉經濟社會轉型、國家治理方式轉變以及建設社會主義新農村和建設美麗鄉村的背景下提出來的。相對于城市社區建設，農村社區建設相對滯后。2005年十六屆五中全會提出建設社會主義新農村。2006年中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題決定》提出：“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”這是在中央的決定和文件中首次使用“農村社區”概念。而且是在提出社會主義新農村建設目標要求的同時，提出農村社區的建設目標。由此可見，建設社會主義新農村、建設美麗鄉村和建設農村社區是息息相關的。2007年黨的十七大再次強調把城鄉社區建設成為“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。

與新農村建設相比，農村社區建設更側重于生活共同體建設。2007年民政部確定全國首批農村社區建設試驗區。2010年中央一號文件又提出，“開展農村社區建設創建活動，加強服務設施建設，培育發展社區服務性、公益性、互助性社會組織。強化鄉鎮政府社會管理和公共服務職能，建立綜合服務平臺，有條件的鄉鎮要設立便民服務中心、村設立代辦點，為農民提供一站式服務。”2014年中央一號文件提出：“擴大小城鎮對農村基本公共服務供給的有效覆蓋，統籌推進農村基層公共服務資源有效整合和設施共建共享，有條件的地方穩步推進農村社區化管理服務。”

農村社區建設的歷史使命

2014年中央一號文件指出：“經濟社會結構深刻變化對創新農村社會管理提出了亟待破解的課題。”應當這樣看，農村社區建設這一新課題，是隨著改革開放的推進、社會主義市場經濟發展、城鄉經濟社會結構變遷的背景下提出來的，也是國家治理方式轉變的產物。國家治理現代化，意味著社會管理由傳統的“一元”主體（即政府）管理發展到“多元”主體（包括政府、社區、企業、中介組織等）的合作管理、共同治理。農村社區組織便因此應運而生。

如何在新形勢下建設好社會主義新農村，社區建設便被提到重要議事日程上。與此同時，伴隨著農村人民公社的解體，農村人民公社曾經的社會管理功能也被徹底消解了。以往的“單位人”從單位分離出來了，變成了“社區人”和“個體人”，被沉淀在基層社會。這就提出了如何為這些“個體人”或“社區人”提供社會資源和公共服務的問題。社會資源在社區的優化配置，涵蓋了社區服務和社區治理的全過程和各方面，必須以政府、市場、社會三方面的資源整合和協調運作為基礎。通過政府、企業、社會的三維合作，形成結構互動、功能互補、機制互聯，使社會資源通過不同渠道進入社區，成為社區建設資源和社區民生資源。

隨著社會主義市場經濟的逐步建立，作為計劃經濟體制的重要支柱——“政社合一”的農村人民公社的解體，農村人民公社承擔的社會職能，通過改革回歸到社會中。尤其是如何解決醫療、教育、養老、住房等社會保障以及其他公共服務和公共基礎設施，便歷史地落到農村社區上。2000年中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》指出：“社區建設是在黨和政府領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。”2009年國家民政部頒布《關于開展農村社區建設實驗全覆蓋創建活動通知》，提出農村社區建設規劃全覆蓋的同時，著重闡述農村綜合服務設施全覆蓋。要求農村社區全部建有或規劃建有綜合服務中心，初步形成以綜合服務設施為主體、專項服務設施為配套、服務站點為補充的社區服務設施網絡。以社會救助、社會福利、社會治安、醫療衛生、計劃生育、文教體育為主要內容的公共服務覆蓋到農村社區。興建一批有助于改善農民生產生活條件、方便農民消費需求的農資供銷、農產品經營、農村金融、農業科技等社區服務業網點。2014年中央一號文件指出，擴大小城鎮對農村基本公共服務供給的有效覆蓋，統籌推進農村基層公共服務資源有效整合和設施共建共享，有條件的地方穩步推進農村社區化管理服務。

政府在農村社區建設中的作用

從宏觀上看，農村社區建設所需要的組織資源、權力資源和經濟資源，大部分都是掌握在政府手里。農村社區建設因此呈現濃厚的自上而下的行政推動色彩。

那么，從政府的角度，應當如何推進農村社區建設呢？首先必須著力化解“空心村”給城鄉一體化造成的困擾。然后在這個基礎上，逐步建立、完善各項公共服務，最終實現城鄉基本公共服務均等化。從本質上說，“鄉村空心化”是在城鄉轉型發展過程中，由于農村人口非農化、城鎮化引起的“人走屋空”以及房屋普遍“建新不拆舊”、新建住宅逐漸向村外擴展，出現“一戶多宅”，導致村莊用地規模擴大，閑置廢棄宅基地加劇的一種“外擴內空”的蛻化過程。所謂“鄉村空心化”包括農村土地空心化、人口空心化、產業空心化、基本公共服務空心化以及基礎設施空心化，而其本質是農村地域經濟社會功能整體退化。一定規模和密度的人口集聚之所以重要，是因為基礎設施建設和公共服務的提供都要求最低限度的人口規模。當前我國鄉村基礎設施建設和基本公共服務之所以滯后于城市，鄉村地區過于稀疏的人口布局是其中的重要原因。根據我國人多地少的實際情況，在“村莊整治”和“村落合并”過程中，應當積極穩妥地推進“三個集中”，即引導工業向園區集中、人口向城鎮集中、居住向社區（如中心村）集中，積極創造農村集體建設用地流轉機制，促進土地資源在更大范圍內優化配置。但是，必須認識到，村莊整治的對象，是城鎮建成區以外的現有全部自然村莊。農民集中居住區建設，僅僅是針對新建的和部分翻建的農房。要正確區別農民集中居住區建設和村莊整治的關系。與此同時，在村莊整治過程中，要根據村莊不同地理位置、資源稟賦、發展條件，因地制宜，因村制宜，尊重原有村莊的歷史文化和環境特征，尊重當地的人文內涵和建筑風格，尊重當地村民生產生活特點，使鄉村呈現多姿多彩鄉土風情、風貌。

為了妥善處理這個矛盾，必須因地制宜地正確選擇舊村改造模式。根據全國一些地方的實踐，具體采用以下幾種模式：一是拆遷重建模式。即通過整體拆遷、統一安置的方式，建設一批新村。二是梳理改造模式，即以改造為主的模式。它適合于那些規模較大、基礎條件較好、近年來新建房屋較多的村莊，對這部分村莊，可以采取部分保留、部分翻新擴建的方式進行改造。即在村莊周邊擴建新的住宅區，把舊村中需要拆遷的農戶遷移到新居住區，原有的舊村以環境改造為主，引導周邊自然村向新住宅區轉移。三是環境整治模式。對于那些住房條件較好、規模較大的村莊，要盡可能避免“大拆大遷”，把整治的重點放在村莊環境建設上，把農民的住宅基本保留下來。

公共服務是農村社區建設的著力點

與新農村建設不同，農村社區建設側重于生活共同體建設。農村社區建設突出社會建設、自治、管理和服務，強調農村公共服務和社會保障制度的重要性，突出社區的共同精神價值作為生活共同體的社區有共同價值理念，有歸屬感、認同感。社區治理的特點是寓管理于服務之中，在服務中實施管理，在管理中體現服務，這是社區治理創新的方向。依托社區服務實施社區管理，是新型社區治理的重要特征。農村社區服務是農村社區建設的基礎，要緊緊圍繞農村社區居民的需求，深化和拓展農村社區服務，形成農民社區福利服務、救助服務和市場有償服務相結合的多類型、多層次、廣覆蓋的社區服務網絡。全面推進農村社區服務中心建設。通過有效整合農村社區資源要素，以農村社區服務中心為平臺，為農村居民提供諸如公共事業服務、綜合治理服務、社會保障服務、計生衛生服務、文化體育服務等，有效承接基本公共服務從城市向農村延伸，逐步改變農村公共服務邊緣化問題，這就需要大力發展社區服務，在服務中實施管理。為此，一是大力發展基層政府面向社區的公共服務，著力保障民生，增加公共服務項目，提升公共服務水平，努力實現基本公共服務均等化；二是大力發展群眾性互助和社區志愿服務，增強社會服務功能，滿足社區成員多方面需求；三是大力發展便民利民社區服務產業，方便群眾生活，構建社區多元服務體系。

應當指出，政府是提供公共物品和公共服務最重要的主體，但是，公共物品和公共服務不是全部都由政府提供的，更多的是由其他公共組織、社會組織和市場主體提供。那么，政府應當如何提供公共服務呢？其中的純粹的公共物品和公共服務，應當由政府向社會無償提供；準公共物品和公共服務則應由政府、社會和市場共同提供。這里存在著如何正確處理政府、社會和市場的關系的問題。政府的主導作用體現在，政策引導和政策驅動、構建平臺、制定標準和檢查監督。應當認識到，很多社會組織是政府的有力助手，應當把該下放的權力下放給社會組織，特別是那些帶有公益性、服務性的社會組織，并大力發展居民社區服務類的社會組織。國內外實踐經驗告訴我們，政府和社區購買公共服務作為一種新型公共服務提供方式，能夠更好地體現市場在資源配置中的決定性作用，能夠有效地提高公共服務水平和效率。政府購買公共服務的實質是機制轉變，從政府包攬一切轉到通過市場化方式，“外包”給社會力量，即轉變為“政府主導、市場運作、社會參與的復合體制。”在推進政府購買公共服務的過程中，要積極培育發展社會組織，支持和發展志愿服務組織，加大對社會組織的培育扶持和財政支持力度。

（作者系廈門大學經濟學院教授）

責任編輯：楊再梅