淺析行政事業單位國庫集中支付存在的問題及對策

摘要：行政事業單位國庫集中支付制度是建立現代財政國庫管理制度的核心內容，是公共財政體系重要組成部分，如何做好國庫集中支付對加強行政事業單位資金管理具有重大意義。文章從國庫集中支付實際操作的角度，分析了現行國庫集中支付制度存在的不足和有待改進的地方，并提出了如何以國庫集中支付制度為平臺，加強財政資金財務管理的對策建議，以期能夠提高財政資金使用透明度以及解決預算單位在國庫集中支付程序實際操作中存在的困難。

關鍵詞：行政事業單位；國庫集中支付；預算

一、行政事業單位國庫集中支付的背景及意義

（一）行政事業單位國庫集中支付的背景

在執行國庫集中支付制度之前，財政資金全部分散存放在國庫、各股室專戶和預算單位的相關賬戶，這種多戶頭存放財政資金的管理模式，弊端很多，容易造成國庫資金不足，國庫部門忙于資金調度。在這種現狀下，需要有一種新的支付方式，歸壟資金，統一調配。在舊的支付體制下，財政資金層層下撥，而預算單位往往是先把資金要到自己的賬戶上然后開展業務，大量資金分散在各預算單位賬戶上，財政支出透明度不高，流向不明，財政部門無法了解資金的運行狀況，加大了擠占、挪用、截留財政資金的風險，在這種情況下，需要一種新的支付方式能監督資金的使用，預算單位不能隨意使用資金，從而也在一定程度上起到預防和遏制腐敗的作用。與此同時，信息化建設迅速發展，網絡、各種財務軟件普遍使用日趨完善，為網絡化操作支付系統提供了必要的技術支持。同時國外已有成功經驗，國內有借鑒意義，國家對預算的編制、執行、監督的要求越來越強烈。在這樣的背景下，“國庫集中支付制度”應運而生。

（二）行政事業單位國庫集中支付的重要意義

1. 在行政事業單位國庫集中支付制度下，財政總預算支出和單位支出實際上同時形成，真實反映了財政資金的實際支出數，有利于財政部門對財政經濟形式做出及時、準確的判斷。

2. 強化了預算約束，有利于財政部門及時、全面地了解財政資金的流向和流量情況，減少了撥款環節，實行收支直達，提高了資金支付效率。

3. 一定程度上預防和遏制了腐敗行為，通過加強對單位每項支出的審核，將預算單位所有資金的走向全部納入依法治理、規范治理的軌道，在提高資金使用透明度的同時，有效控制不合理和違規支出，在一定程度上預防了腐敗行為的發生，促進了廉政建設。

二、行政事業單位國庫集中支付制度存在的問題和不足

國庫集中支付自2001年試點到2005年全面推廣以來，經過了數十年的完善，效果明顯。不僅改變了資金撥付方式，硬化了預算管理，加強了財政監督，并且大大提高了財政資金宏觀調控能力以及財政資金使用的規范程度。但國庫集中支付在具體的操作過程中，仍存在一些問題。

（一）部門預算編制水平影響了國庫集中支付改革的進一步深化

國庫集中支付制度的深化是以部門預算為基礎進行的，目前，預算單位預算編制還存在著編制水平不高，每年按“基數+增加”的套路簡單相加得出預算數，預算約束力不強等問題，導致在實際資金使用中出現費用之間相互調劑，預算制定和執行嚴重脫節

（二）對預算單位用款的審核難以實現精細化，國庫集中支付難以規范操作，造成了國庫集中支付控制要素的缺失

支付中心在審核單位支出時，只能從業務摘要及預算單位的自行描述來判斷手續是否齊全，支出是否符合開支標準、有無預算指標等進行把握。而對業務的真實性、支出的合理性很難把握。尤其對授權支付，往往“申請支付內容”與“實際支付內容”文不對題，從而導致預算與實際支付不一致。

（三）國庫集中支付額度申請程序復雜

國庫集中支付額度一般按季申請，個人認為，國庫集中支付對“額度”的控制不合理。國庫集中支付按季申請，但預算單位資金的使用往往不是年度內平均發生，有的業務甚至是在年初就使用超過50%，在這種情況下，造成季度額度的不足，在具體的支付操作中，只能是“拆東墻補西墻”，在其他尚未使用的經費中開支，造成了財務核算的混亂。

（四）國庫集中支付資金的審核流程有待簡化

國庫集中支付的實施依賴于預算，行政事業單位的預算工作一般在上年的9月開始開展，12月就能完成“二上二下”任務，確定預算資金金額。那么在當年的1月1日，國庫集中支付就應該能開始啟用。而實際操作是要在2月初資金才能到位。對于財政資金全額保障的預算單位來說，年底無結余，為了保證新一年年初正常工作的開展，往往會將上一年的授權支付額度想方設法大量提取備用金，造成大量資金處于失去監控的狀態。

（五）支付方式有待完善

隨著公務卡制度大力推行，原有的國庫集中支付的兩種方式已不適應當下要求，授權支付比例偏高。財政直接支付與授權支付是國庫集中支付現行的兩種方式。財政直接支付是指預算單位按照部門預算和用款計劃確定的資金用途，提出支付申請，經財政國庫執行機構審核后開出支付令，送代理銀行，通過國庫單一賬戶體系中的財政零余額賬戶，直接將財政性資金支付到收款人或收款單位。財政授權支付是指預算單位按照部門預算和用款計劃確定資金用途，根據財政部門授權，自行開具支付令送代理銀行，通過國庫單一賬戶體系中的單位零余額賬戶，將財政性資金支付到收款人或用款單位賬戶。從定義上可以看出，授權支付的自由度更大，簡單地講就是方便提現。應該減少授權支付的額度，加強資金的監管。

（六）會計核算管理有待加強

一是行政事業單位基本存款賬戶與國庫集中支付資金混合使用。當前一般預算單位都設有基本賬戶，用于單位其他資金的收付，可以提現。國庫集中支付單位零余額賬戶也可以提現，造成了財務資金核算的混亂，不利于資金的有效管理。二是有些預算單位對項目支出的核算不區分不同的專項資金，只按專項項目歸集各項費用，不利于單位各項費用的整體控制管理。三是基本支出與項目支出界定不清，時常打“擦邊球”，用項目支出來彌補基本支出的不足，用于維持日常公用支出，沒有真正做到專款專用。

三、改進行政事業單位國庫集中支付的對策建議

綜上所述，在行政事業單位國庫集中支付制度下，財政部門能及時、全面地了解財政資金的流向和流量情況，減少了撥款環節，一定程度上預防和遏制了腐敗、浪費行為，但在實際操作中仍有“空子”可鉆，使一部分資金在監管之外。同時在實際操作中的個別繁鎖流程不利于國庫集中支付資金使效率的提高，針對以上問題的對策建議如下。

（一）簡化國庫集中支付的審核流程

依托網絡信息的監管，減少人工審批程序。隨著預算制度的不斷完善，已實現國庫集中支付制度與部門預算體系的“無縫對接”，在上一年預算完成后，國庫集中支付可以上網使用，減少再次審批、申請額度的環節。國庫集中支付的特點就是“國庫支付”，實現了單位用款與資金劃撥相分離，真實反映了財政資金的實際支出數，財政總預算支出與單位支出是同時進行的，所以在此基礎上再設置一個“用款額度申請”程序，個人認為可以省去，以提高工作效率。

（二）加強“授權支付方式”下資金的監管問題

隨著公務卡制度的大力推行，授權支付中一部分比例需使用公務卡支付，公務卡制度的實施，減少了現金支付，使得每筆公務卡消費都會留下“痕跡”，更有利于廉政建設，一定程度上防止的“套現”行為。原來的授權支付額度應減少，授權支付額度僅僅用于少量現金的零星開支。應將授權支付中的“公務卡支付”部門納入直接支付，由國庫執行機構審核后直接將報賬款支付到收款單位或個人。

如圖1所示，“公務卡制度”是授權支付監管的重要舉措。在現行的公務卡制度下，公務卡除了可以用于公務消費，還可以作為普通銀行卡使用。公務卡的一個最重要作用就是讓每筆公務消費都留下“痕跡”，在什么時間、什么地點發生都有詳細記錄。那么將個人消費也暴露出來不合適。改進的建議是公務卡只能用于公務消費。將公務卡由授權支出方式轉為直接支付，以直接支付的方式管理。這樣不僅讓公務卡消費更加透明，還能簡化預算單位出納人員的工作，免去了授權支付“跑銀行”這一環節，將公務卡的支付方式與直接支付的方式接軌。在這樣的支付方式下，預算單位所有的資金除開少量的現金支付，其他支付全部在網上流轉，資金的去向一目了然。資金的內容要與去向相符，防止了上述的“申請支付內容”與“實際支付內容”不符的問題。

（三）強化部門預算管理工作，嚴格執行預算

部門預算是國庫集中支付的基礎，預算編制是否科學精細將影響預算的執行。只有精細化部門預算，才能保證行政事業單位用款計劃的準確、國庫集中支付制度順利的進行。科學的編制部門預算，對部門經費使用情況進行充分的調查研究，并結合預算單位當年的財力狀況和實際事業發展的需要對支出額度、方向和用途等做出具本核定。使預算單位收支指標更加切合實際情況，從而保證實際支出能按照預算編制執行。在執行預算時以預算指標為控制額，實現資金源頭上的把關，使“買醬油的錢不能用來打醋”嚴禁隨意超越預算、擴大預算范圍和調整預算等行為發生。

（四）細分、完善預算單位會計核算制度

國庫集中支付的改革，要求財務人員重新認識財務管理工作，在硬件、軟件上，要配備與國庫集中支付系統相適應的計算機系統，及相應的財務管理軟件，設置合理的會計科目，嚴格區分預算單位資金來源，劃清基本支出與項目支出的界線，劃清項目之間的界限，做好其他資金收支的登記工作，避免其他資金與財政資金的混淆使用。動態掌握各項資金使用情況，為下一年的預算工作提供可靠的決策依據。

（五）進一步擴大政府采購范圍，將監督機制全員化、社會化

政府采購的范圍越大，資金使用的隨意性就越小，財政直接支付的額度就越高，國庫集中支出的效果就越明顯，要以深化國庫集中支付改革為契機，依托網絡信息的迅速發展，實現財政部門、預算單位與代理銀行的微機聯網，獲得信息資源共享，隨著政府采購、公務卡的普及，真正將財政資金的去向置于“陽光”之下。

綜上所述，國庫集中支出的推進實施，有效提高了資金使用效率，加大了對財政資金的監管，但在具本的支付操作中，仍存在一定風險。通過對國庫集中支付操作流程的優化，支付過程中直接支付、政府采購范圍的擴大，會計科目核算的細分等舉措，財政資金使用透明度更高，從國庫集中支出具體支付操作的層面有效防止了資金使用的隨意性，遏制了“套現”、腐敗等現象的發生。

參考文獻：

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（作者單位：湖南省公安廳機場公安局）