淺析農村承包經營權及地上附屬物產權抵押

摘要：農民融資擔保難一直是困擾農村經濟發展的一大難題，若想要盤活農村大范圍的土地資源，將農村土地承包經營權納入抵押品范圍是有效方式。促進土地實現規模化經營等方面具有非常重要的現實意義。文章根據上杭縣農村承包經營權及地上附屬物產權抵押貸款的現狀，全面探討土地承包經營權及地上附屬物產權抵押面臨的各類問題，提出了一些可行的建議，以期指導土地承包經營權及地上附屬物產權抵押貸款的健康發展。

關鍵詞：土地承包經營權；抵押；貸款擔保

農村金融市場是一個龐大的市場，潛力無限，積極探索土地承包經營權、規模養殖場區、林權、農村住房作為抵押擔保物的借貸方式，有助于在農村土地承包經營權及地上附屬物產權上實現資產向財產的轉換，這一方法在解決由于農村規模種養大戶這些經營主體缺乏擔保物權而導致的貸款難題，撬動財政支農作用，具有有效性、實用性和深遠的探索意義。為摸清上杭縣農村抵押貸款現狀，通過鼓勵探索開展農村承包經營權抵押融資等方式拓寬“三農”融資渠道，促進農民增收，開展了一系列的調研。

一、基本情況

福建省龍巖市上杭縣總人口50.81萬人，農業人口40.61萬人，占79.9%，農戶12.55萬戶，農業勞動力26.37萬人；全縣土地總面積2854平方公里，大致呈“八山一水一分田”的經濟地理結構，耕地面積42.24萬畝，其中水田面積38.1萬畝，旱地面積4.1萬畝，山林面積322.2萬畝。近年來，上杭縣高度重視農村土地資源的保護和利用工作，通過開展災后重建、整村推進等造福工程及新農村建設試點工作，以推進集中成片的土地整合、農業綜合開發和種養殖業規模經營。此外，由于農民重新修建和擴建大批房屋，農村房屋交易活動呈現上升趨勢，農村出現了宅基地使用權流轉現象。耕地流轉工作不斷推進，現流轉面積15.58萬畝，涉及農戶5.43萬戶，其中流轉5年及以上的有0.95萬畝。規模種植的專業戶在50～100畝的有432戶、100～300畝的有110戶、300畝以上的有20戶。林地使用權登記發證面積277.74萬畝，占上杭縣應登記發證面積318.44萬畝的87.2%；林木所有權與使用權登記發證面積279.12萬畝，占87.6%。2014年，“三農”綜合保險、水稻保險、商品林保險、煙葉保險等涉農保費收繳2510.46萬元，保障金額達1702.4億元。全縣用農村承包經營權及地上附屬物產權抵押貸款的幾乎沒有。目前，在縣農商行辦理了一筆300萬元間接用承包經營權作為抵押貸款的例案，它是由汀江國有林場對林農擔保，林農將林權反擔保給汀江國有林場的方式。這些工作的開展，為上杭縣農村承包經營權抵押貸款試點工作中起到了基礎保障作用。

二、農村土地承包經營權抵押貸款的重要意義

（一）盤活土地資源，發揮土地潛能

開展農村土地經營權抵押貸款，有利于盤活農村“沉睡”的土地資源、使得“沉睡”的土地資源變為實實在在的資產，有利于讓農戶意識到不能只把土地作為一種基礎生存資源，它還是融資過程的重要要素，一方面提高了農戶對土地的保護意識，另一方面，在農村經濟發展中提供強大的資金支持，使土地的潛能得到充分釋放。

（二）創新工作機制，促進土地流轉

開展農村土地經營權抵押貸款，有利于促進農村地區加快對耕地承包經營權證的頒發進度、保護農村耕地流轉的市場化和推動農業風險防范機制等方面的農村體制機制的建設和創新，并不斷強化農業生產經營過程中的組織化，從而推動現代化農業發展，實現耕地向集約化和規模化方向發展，最終實現城鄉經濟社會一體化發展。

（三）探索融資渠道，拓寬信貸模式

有助于創新涉農金融機構在發展農村金融產品、提供農業服務的方式，加快構建農村現代金融體制，“而引導金融機構轉變單一信貸模式，即以小額信用貸款和聯保貸款為主，這有賴于兩權”抵押貸款的提出，這在解決貸款中的抵押問題，引資過程具有重要作用。

（四）解決擔保問題，推進產業發展

由于經營主體在農業生產過程中成本較高，資金短缺，因此迫切需要信貸資金支持，利用土地經營權抵押信貸的方式，有利于經營主體順利進行生產種植活動，便于土地集中利用，有利于對已拋荒土地重新使用，并且提高了土地利用率。

三、存在的問題

（一）相關法律制度不健全

耕地承包經營權抵押貸款與現行法律的有關規定沖突，沒有相關法律規定通過家庭承包取得的耕地承包經營權是否可以抵押。我國《擔保法》規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的耕地使用權不得抵押”。而《土地承包法》規定的是：“通過家庭承包取得的耕地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。若對農村土地承包經營權進行抵押，也只是通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒灘等農村土地，在發包方同意之后，并依法登記取得耕地承包經營權證或林權證書的，方可設立抵押。

（二）缺乏風險防范機制構建

農村土地經營權向商業化方向發展過程中，需要由中介機構和相應的風險方法機制進行保護，農業容易受到自然災害的影響，農業保險機制尚未發揮有效作用，在遭遇嚴重自然災害或市場因素變化的影響時，若借款主題無法及時還本付息時，銀行通常將土地經營權這一抵押物進行流轉以此收回資金，然而，土地經營權在流轉過程中，常因為市場體制不健全，交易主體、客體等缺乏機制保障使得經營權變現出現問題。

（三）對土地評估缺乏專業性

目前上杭縣沒有機構和人員對土地經營權價值進行專業評估，政府部門也沒有針對土地經營權價值評估制定標準和操作程序，影響土地經營權價值的因素主要包括：土地承包經營的時間、土地經營效益、自然狀況、生產經營項目等，由于影響因素主客觀原因，評估機構很難對土地經營權的價值進行有效分析，據此評估的價值與實際的土地經營權價值存在較大差距。

（四）抵押登記成本較高

農戶取得土地承包經營權抵押貸款的成本（包括利息、土地承包經營權抵評估費、農業保險費）由于涉及環節較多，收費增多，手續也比較繁瑣。銀行、農戶普遍反映遠不及農戶信用貸款、保證貸款低廉便捷。如果無相關優惠政策，加上農民由于經濟水平較低無法支付高額貸款成本，從而導致土地承包經營權抵押貸款缺少實用性，影響土地承包經營權抵押貸款業務的推廣應用。

（五）抵押貸款辦理程序繁瑣

金融部門設立了防范信貸風險的有關措施，以此保護自身利益取得，并最大程度地降低金融風險，而抵押貸款需要土地經營承包權人提出貸款申請，提供相關資料如：土地承包合同、村集體允許抵押證明、土地經營權價值評估等材料，手續繁雜。再加上農民普遍存在文化素質較低的情況，在實現土地承包經營權抵押貸款還是存在許多問題，部分經營主體更愿意選擇利息較高的商業貸款或民間融資等便捷的方式進行資金籌集，從而影響了農戶參與該項業務的積極性。

四、對策及建議

（一）提高認識，增強工作的主動性和積極性

土地承包經營權抵押貸款，是對土地承包經營物權進行資本化和商業化進行轉化的方式，對打破農業和農村經濟發展過程中融資和資金不足等問題起到了關鍵作用。當前，上杭縣正處于由傳統農業加速向現代農業轉變的階段，土地流轉的基本條件已經具備，現代農業經營主體對土地流轉需求正逐步加大，資金需求也不斷增加。要充分認識引導農村土地承包經營權流轉、促進農業規模經營的重要意義，正確把握上杭縣推進現代農業發展的總體要求和工作措施，進一步增強工作的主動性，加大對土地流轉的金融服務。

（二）加快立法，破除農村承包經營權抵押障礙

推廣農村耕地承包經營權抵押貸款，首先要加快立法建設，不斷完善農村土地法律框架，從法律上明確農村土地經營權和使用權抵押擔保的范圍和種類、權利和義務。通過法制保障農民土地承包權益，賦予農民完整適用的權利保護自己合法的土地承包經營權，明確農村耕地承包經營權抵押范疇。重視農戶對土地的占有、使用、收益、處分等權益在相關法律法規和政策中的制定，建議將耕地承包經營權和宅基地使用權作為抵押。健全和完善承包經營權登記和承包經營權證書制度，通過登記，實現將權力完整并真正賦予到農戶手中，落實到土地上去，提高政府公信力和法律權威性，為農地的相關金融制度建立和金融業務的開展奠定堅實的產權基礎。

（三）開拓創新，建立健全評估抵押登記體系

深入貫徹科學發展觀，統籌規劃并解決農村土地流轉過程中的市場體制機制問題，發揮農村土地經營抵押作用，推動農村融資進程。明確負責耕地承包經營權和宅基地使用權證抵押登記的管理部門，建立專業評估機制、設立專業評估機構，建立土地流轉中介服務機構，建立評估、資產管理、技術規范等有關法律和業務準則保障機制，為金融機構的農村土地承包經營權抵押貸款業務進行合理的土地評估和服務。耕地管理部門或農業行政管理部門可以設立土地流轉評估和登記中心，培養和接收專業的評估人員，保證土地承包經營權價值評估的真實性和有效性，并為其提供具有法律效力的證書文件，為金融機構開展土地承包經營權抵押貸款提供便捷高效的平臺。

（四）風險防范，設立專項貸款損失補償機制

風險防范和控制是土地承包經營權抵押貸款的主要難點之一。在穩步探索的同時要注意把握風險，堅持因地制宜、循序漸進，著力做好土地流轉信息的采集整理、農業政策法規的咨詢業務、流轉合同的備案審查等，采取有效措施防范風險，保證土地承包經營權抵押貸款的順利開展，從社會總體來看，應建立多重風險保障補償機制，包括政策法規保障、政府貼息、基金補償等，政府對那些確實因為風險規避不足而導致的損失進行嚴格的審查之后進行相應的補償，金融機構本身也應該建立符合自身利益的損失補償機制，在土地承包經營權抵押貸款發生違約、抵押權實現上出現問題時，可以實施風險補償機制，彌補可能出現的不良貸款和損失。

（五）穩步探索，開展經營權抵押貸款業務

要積極創新、勇于實踐，與時俱進地發展土地承包經營權抵押貸款，著力解決上杭縣土地流轉經營主體在開展農業生產、農產品流通等環節中資金不足的問題，重點支持農業龍頭企業、專業大戶、種養能手等向農戶承租土地開展規模經營。要加強與當地政府以及財政、工商、土地流轉服務中心等單位部門的溝通配合，支持土地承包經營權流轉保障體系建設，規范流轉秩序，并要實行市場化運作，堅持不改變農村土地所有權的性質、不改變社區居民的土地承包權、不改變土地的農業用途。承包經營權抵押貸款業務采取先簡單后復雜，探索與實踐并行，從試點開始，再擴大，最后推廣的方式進行試點。同時，要對農村土地承包經營權抵押貸款開展“回頭看”活動，通過總結經驗、查找不足，進一步修訂完善試點工作方案，并適時擴大試點范圍，逐步向全縣推廣。

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（作者單位：福建省龍巖市上杭縣農辦）