淺議新形勢下PPP模式的應用

摘要：2014年以來，中央及各部委密集出臺多項政策：加強地方政府性債務管理，建立規范的地方政府舉債融資機制；推廣運用政府和社會資本合作模式，要求拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變；深化預算管理制度改革，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營；推動政府和社會資本合作模式的開展等。國家希望通過PPP模式創新融資體制以引入社會資本，為民間資本進入公共領域投資制定制度保障，掃清社會資本進入的制度障礙，盤活民間資本。文章通過對政策的解讀，研究新形勢下PPP模式的具體應用。

關鍵詞：PPP模式；應用研究；風險控制

一、現階段各級地方政府采用PPP模式的重要意義

（一）PPP模式的定義

PPP模式，是指政府與私人企業雙方之間，根據各自的優勢合作建設城市基礎設施項目，或私人企業為政府提供公共物品和服務，政府授予私人企業某種特許權，形成一種合作伙伴關系共同承擔風險和責任。為確保合作的順利完成，且最終能達到比原各合作方單獨行動效果更好的結果，合作雙方通過簽署合同來明確雙方的權利和義務。簡單地理解，PPP是一系列項目融資模式的統稱；而事實上，PPP反映的是更為廣泛的公私長期合作關系，共享收益、共擔風險和社會責任伙伴者。

（二）PPP模式的主要類型

從實踐上看，PPP形式具有多樣性，由于各國處于PPP不同發展階段，對于PPP的理解也不盡一致，劃分標準及方式也存在差別，因此，PPP分類存在不同。PPP大致可以分為三大類：外包、特許經營和私有化。（1）外包類PPP項目，類似政府委托代建代管服務，是由政府投資，委托私營企業承擔工程建設或代為管理維護設施、提供部分公共服務，并由政府支付相應的管理費用，私營企業從而獲得收益。在外包類PPP項目中，由于是政府做為項目主體，承擔項目的主要風險，所以私營企業承擔的風險相對較小。（2）特許經營類項目，就是政府部門與私營企業通過一定的合作機制，共同參與建設、分擔風險、分享收益，使項目順利實現建設到營利的階段。在這過程中，政府部門與私營企業之間利益關系需保持平衡，也就是說，雙方充分發揮各自優勢，協調整個項目的利益關系，否則，一方的不公都將導致合作的失敗。這就需要政府部門建立有效的監管機制，節約整個項目的建設和經營成本，提高相關管理水平以至提高公共服務的質量。特許經營類項目的資產最終收政府部門收回，在合同結束后私人企業將項目的使用權或所有權移交給政府部門。（3）私有化類PPP項目，即在政府的監管下，由私人部門負責投資整個項目，并通過后續服務收取費用而收回投資實現利潤。由此，私有化類PPP項目的經營權長期歸私人企業所有，需承擔較大風險。

（三）PPP模式對我國經濟發展的重要意義

在市場經濟體制下，整合資源需要以專業、高效的方式對資源吸取和配置。政府提供政策導向，負責制定政策與規劃，通過私人企業優勢落實政府的規劃的方式，不僅可以減輕政府長久以來的財政負擔，又可將社會資本及市場化高效團隊引入公共服務的進程當中，增強社會認同感和強化公民意識，提高了社會資源使用效率。因此，在現代化社會的發展進程中，PPP的研究具有現實積極的意義。

1. PPP模式作為新的融資手段，可以減輕財政負擔。PPP項目主要是以項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而安排融資，在這種形勢下，促進基礎設施建設等項目民營化，導入社會資源，為政府部門提供更多資金，無疑減輕了政府在財政預算方面的壓力。

2. PPP模式可以提高項目執行效率、降低風險。政府部門與私人企業之間進行全過程合作，共同負責項目整個周期的運作，使私人企業參與到項目的確認、可行性研究、融資等過程，將私人企業的高效的管理機制及先進的技術引入項目中，不僅降低了私人企業的投資風險，還保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低。

3. PPP模式可以實現優勢互補，互利共贏的長期目標，以最有效成本為公眾提供高質量的服務。政府從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管者的角色，從而保證質量；而私營部門除了提供更多的資金外，還能為政府部門提供更多技能，如推動項目規劃、設計、施工、管理過程等方面的創新，提高辦事效率，降低工程造價，輸送最佳管理理念和經驗。

4. PPP模式的應用范圍廣泛，可以有效推動新城鎮建設發展。PPP模式不僅可用于經營性項目（如水廠、電廠），也可用于很多非經營性項目（如監獄、學校等）。突破了引入私營企業參與基礎設施項目組織機構的多種限制，為國家發展建設提供重要實現價值。

二、PPP模式運作的核心原則

（一）市場化的風險分擔機制

PPP項目就是集眾多參與者，以最有利的風險分擔機制承擔項目的建設，也是PPP項目成功的關鍵。私營企業其優勢在于能夠承擔建造、運營、技術等風險；對于政府來說，其優勢在于能夠承擔政治、法律、政策等風險。分擔相應風險是PPP風險分擔的最優原則。PPP風險分擔機制還應該遵守以下原則：一是承擔的風險程度與所得回報相匹配，二是承擔的風險要有上限。

（二）市場化的收益保障機制

PPP模式應由政府設立最低收益保障機制。政府應依據合同約定，以下調產品價格的方式防止暴利，或通過漲價、增加補貼的方式確保項目的可持續，保障私人部門獲得合理回報。即是滿足私人資本回報的要求，同時又能維護公共利益。

（三）市場化的合作伙伴選擇機制

PPP模式就是利用持有各種不同資源的私營部門提供資產和服務，為政府部門解決融資問題及技術扶持，促使投融資主體多元化，并促進政府投融資體制轉型。私營部門在參與項目建設過程中有助于優化項目規劃，提升施工、監督管理等品質，推動項目進度，傳播最佳管理理念和經驗。政府部門和私營部門發揮各自優勢，彌補對方欠缺條件或不足。雙方達成共識后形成互利的長期目標，以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。全面評估合作伙伴的資質，實現市場化選擇機制。

三、PPP模式操作的流程

（一）項目啟動時的準備工作

在PPP模式中，項目啟動時的準備工作包括項目發起和項目準備兩個階段。

1. 項目發起。項目發起分為政府發起和社會資本發起兩種方式。通過對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，制定開發計劃；并進行物有所值評價，最后財政部門進行財政能力論證，判斷項目的可行性。具體實施過程包括：根據社會民展規劃和行業專項規劃，由政府組織相關部門梳理行業主管部門報送的潛在政府和社會合作項目，或由社會資本推薦與政府合作項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。

2. 項目準備

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進入項目準備。政府或政府指定部門組建項目實施機構，負責編制項目實施方案；由財政部門評審后報政府審核。具體包括項目策劃實施方案研究和編制。

（二）項目招投標實施階段

項目招投標實施階段包括協議編制、競爭性程序、簽署協議三個部分。

（三）項目實施階段

實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1. 項目建設階段。依法設立項目公司，項目公司組織各相關單位進行項目開發，在開發過程中，政府及相關部門對項目工發的過程進行監督。

2. 項目運營階段。政府授予項目公司特許經營權利，通過協議約定特許經營范圍、期限等要素。而項目公司則需在整個項目運營期間根據所簽定協議履行義務，如：對項目設施進行運營、維護等。

（四）合同終結階段

項目的最后一個階段是對項目的移交并終止合同關系，包括項目移交和項目公司解散等內容。

1. 項目移交。政府授予的特許經營期滿后，項目公司則要把項目的經營權（或所有權與經營權同時）移交政府或政府指定的國有企業。為了保證項目的繼續運營和服務提供的質量，在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態。

2. 項目公司清算。項目移交政府或指定公司接管以后，原項目公司的業務隨之中止。項目公司應按合同要求及有關規定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續。

四、PPP模式風險及控制

（一）PPP模式涉及的風險

PPP項目的主要風險有政策風險、技術風險、財務風險、營運風險。

1. 政策風險。PPP項目運作周期長，時常經歷多屆政府，致使政策變化，不連續且過于頻繁變更，私營合作方存在政策性風險難以預料與防范。

2. 技術風險。私營部門承擔著技術風險，由于項目的建設質量與運營相關，為了減少后期運營成本，私營部門必須高質量完成基礎設施等建設。

3. 財務風險。由于法律法規不夠完善，項目風險分擔機制不夠成熟，經濟收益確定性不高，金融機構為控制風險，融資條件較高，導致項目財務成本較高。財務風險大小與債務償付能力直接相關。

4. 營運風險。也稱市場風險。在實際運營過程中，因受各種因素的影響，基礎設施項目的經營管理或服務最終的盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。另外，很多經營性項目都有財政補貼，沒有將經營風險完全轉移，政府因承諾過多而存在“兜低”市場的風險。

（二）PPP模式風險控制

1. 完善法律法規，加強制度建設。各地政府應結合當地項目管理及財政控制等要求，在法律層面上規范PPP項目的運作，即保護政府部門和私營部門的雙方利益，又對雙方在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確約定，促進項目的實施及建設。

2. 對PPP模式開展的項目進行論證。財政承受能力論證一方面要評估財政支出能力如何，即根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響；另一方面，要平衡不同行業和領域的PPP項目，防止過于集中于某一行業和領域。

3. 組成戰略聯盟，汲取各自資源同時分擔部分風險。讓項目參與各方組成戰略聯盟，發揮各自優勢，取長補短，協調各方不同的利益目標并合理分配所能承擔的風險。

參考文獻：

[1]財政部.政府和社會資本合作模式操作指南（試行）財金[2014]113號[EB/OL].財政部網站，2014-11-29.

[2]安徽省住房城鄉建設廳.安徽省城市基礎設施領域PPP模式操作指南[DB/OL].百度文庫，2014-10-07.

（作者單位：三亞市海棠灣開發建設有限公司）