國外公共服務(wù)合同外包發(fā)展及啟示

摘要：我國在公共服務(wù)市場化進(jìn)程中，提出了推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)。合同外包作為重要的制度安排，在英美國家都起了至關(guān)重要的作用。但由于市場存在失靈，合同外包制度并不適用于所有的公共服務(wù)，其增長是有限的，在英美國家的發(fā)展中也都出現(xiàn)了“逆向合同外包”。文章根據(jù)英美兩國合同外包的發(fā)展過程結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)情況探討了在我國實(shí)行合同外包制度可能出現(xiàn)的問題，以及解決問題并在我國發(fā)展合同外包制度的意義。

關(guān)鍵詞：合同外包；公共服務(wù)；政府購買

一、前言

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確在“十二五”期間的目標(biāo)任務(wù)是：政府向社會力量購買服務(wù)工作在各地逐步推開，統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機(jī)制初步形成，相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)取得明顯進(jìn)展。到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。顯然，公共服務(wù)市場化已成為我國全面深化改革的重要進(jìn)程之一。

二、英美國家公共服務(wù)合同外包發(fā)展情況

英美兩國雖然是較早開始實(shí)行公共服務(wù)合同外包的國家，但兩國采取合同外包制度的原因，以及發(fā)展過程卻有所不同。

（一）英國的公共服務(wù)合同外包發(fā)展背景及進(jìn)程

受兩次世界大戰(zhàn)的影響，英國曾在20世紀(jì)前幾十年出臺了多種福利型社會政策，到20世紀(jì)中期，英國走上了典型的“福利國家”道路。由于倡導(dǎo)政府對公民無微不至的照顧，英國政府部門急速擴(kuò)大，公共服務(wù)數(shù)量與范圍也相應(yīng)擴(kuò)張，公共財(cái)政支出負(fù)擔(dān)加重，到了1970年左右，公共財(cái)政不堪重負(fù)，出現(xiàn)了“福利國家政策”危機(jī)。為了改變該困境，撒切爾政府開始走上了“民營化”的道路。

對英國來說，政府向民間購買公共服務(wù)合同的建議最早出現(xiàn)在1968年《西蒙報(bào)告》（the Seebohm Report）。到1970年，英國《地方政府公共服務(wù)法案》的提出實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)部門的設(shè)立。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，又引入市場機(jī)制對公共服務(wù)部門進(jìn)行改革。在這場改革中，英國的做法是中央政府從公共服務(wù)的直接提供者身份撤離，由公共服務(wù)委員會，志愿者組織，以及私人部門提供。對公共服務(wù)提供的職能通過合同外包制度的建立逐漸從政府部門轉(zhuǎn)移到非盈利組織、志愿者組織等部門。到了20世紀(jì)90年代，英國更是以強(qiáng)制性競標(biāo)的方式，使公共服務(wù)變?yōu)榈胤秸牟少弮?nèi)容，將公共服務(wù)置于一種準(zhǔn)市場化的運(yùn)作模式。然而強(qiáng)制性競標(biāo)在發(fā)展中也有其困境，因?yàn)橐峁┑墓卜?wù)必須達(dá)到一定水準(zhǔn)，而市場卻是存在失靈的情況，所以當(dāng)公共服務(wù)置于競爭市場后進(jìn)行得并非那么順利，甚至難以長期推行。1997年英國工黨執(zhí)政后為了改變之前的困境，提出了“最佳價(jià)值”模式。在“最佳價(jià)值”模式下，2000年開始，英國出現(xiàn)“逆向合同外包”現(xiàn)象，部分公共服務(wù)又轉(zhuǎn)為由政府直接提供。

（二）美國的公共服務(wù)合同外包發(fā)展背景及進(jìn)程

美國的市場化程度較高，政府在市場中的參與本身就少，因此政府資產(chǎn)在各個領(lǐng)域所占的份額期初就相對較低。對美國而言，政府不需要大量從各個領(lǐng)域撤資、轉(zhuǎn)讓或出售國有資產(chǎn)來促進(jìn)市場化程度，但為了改變傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式，促進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量、效率、公平，“合同外包”也成了政府提供公共服務(wù)的方式。根據(jù)美國國際市縣管理協(xié)會（ICMA）的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1997年之前，公共服務(wù)外包合同數(shù)量不穩(wěn)定且增長有限，在1997年之后，合同外包在所有服務(wù)提供方式中所占比重更是呈現(xiàn)出下降趨勢。

（三）合同外包在公共服務(wù)市場化進(jìn)程中的積極作用

總結(jié)英美兩國公共服務(wù)合同外包的發(fā)展軌跡，應(yīng)該說，合同外包的發(fā)展在一定程度上反應(yīng)了各國公共服務(wù)改革的發(fā)展?fàn)顩r，雖然兩國在發(fā)展中都出現(xiàn)了“逆向合同外包”現(xiàn)象，但仍應(yīng)看到合同外包在公共服務(wù)市場化進(jìn)程中所起的積極作用。

1. 促進(jìn)公共服務(wù)提供方式多元化。準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般具有“擁擠性”的特點(diǎn)，不像純公共產(chǎn)品，增加一個人的消費(fèi)，邊際成本為零，準(zhǔn)公共產(chǎn)品達(dá)到“擁擠點(diǎn)”后，每增加一個人，將減少原有消費(fèi)者的效用。對于不同的公共服務(wù)采取不同的提供方式，可以使效用最大化。

2. 維持公共服務(wù)提供水準(zhǔn)，促進(jìn)公平。在英國強(qiáng)制性競標(biāo)時(shí)期，即使各地方政府有不同的財(cái)務(wù)狀況，公共服務(wù)的合同外包成本都是可以維持在一定水準(zhǔn)的，以保證不同地區(qū)居民盡可能享受到的公共服務(wù)質(zhì)量不受該地區(qū)政府財(cái)政的影響，促進(jìn)了居民獲得公共服務(wù)的公平性。

3. 增強(qiáng)政府部門活力，提高效率。美國二戰(zhàn)后興起的典型郊區(qū)城市——萊克伍德（Lakewood）通過公共服務(wù)合同外包，市政府結(jié)構(gòu)僅由一個市經(jīng)理，一個市秘書，和5個處——社區(qū)發(fā)展處、財(cái)政處、公共工程處、水力資源處以及娛樂和社區(qū)服務(wù)處，共不到兩百人管理全市八萬多居民。精簡的政府結(jié)構(gòu)和合同外包制度提高了服務(wù)質(zhì)量和政府辦事效率，也使得萊克伍德成為美國乃至世界部分國家城市公共服務(wù)系統(tǒng)的典型模范。

4. 減輕政府財(cái)政壓力。財(cái)政壓力是政府改革最重要的源動力。根據(jù) ICMA的調(diào)查，1988年，有36.5%的城市將財(cái)政壓力作為合同外包決策的重要因素，1997年這一比例則下降為30.2%。這反映了美國地方政府財(cái)政壓力有所減輕，并在一定程度上解釋了合同外包的有限增長。

三、公共服務(wù)合同外包在我國發(fā)展中的問題

國外公共服務(wù)市場化是在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、公民社會相當(dāng)成熟的基礎(chǔ)上對理性官僚制衰變的回應(yīng)，是經(jīng)歷了從“自由市場”到“政府干預(yù)”再到“政府失靈”后向市場機(jī)制的回歸，其合同外包機(jī)制的建立是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)政治社會環(huán)境。與之相比，我國公共服務(wù)市場化是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中內(nèi)在需求的順應(yīng)。我國的公共服務(wù)市場化進(jìn)程本身就有很多大的問題存在，在這種“先天遺傳缺失，后天發(fā)育失衡”的大背景下，推行公共服務(wù)合同外包有更多的問題值得注意。

（一）新的行業(yè)壟斷，公共服務(wù)品質(zhì)降低

公共服務(wù)合同外包的目的是通過引入市場競爭機(jī)制來改變單由政府提供服務(wù)的低效率和高成本。我國社會經(jīng)濟(jì)市場化程度不高，許多行業(yè)存在“寡頭壟斷”，實(shí)際中較容易出現(xiàn)單一私人部門得到政府“授權(quán)”而一家獨(dú)大形成的情況，使得合同外包的目的沒有達(dá)到。這樣既不利于公共服務(wù)質(zhì)量的提高，又不利于該行業(yè)的發(fā)展，甚至可能出現(xiàn)因?yàn)槿狈κ袌龈偁帲髽I(yè)提供公共服務(wù)的積極性降低，公眾反而得到更低廉的公共服務(wù)。

（二）政府監(jiān)管失效，公眾利益受損

對私部門來說，經(jīng)濟(jì)活動是以盈利為目的。所以，公共服務(wù)由私部門提供就很可能出現(xiàn)所提供的公共服務(wù)質(zhì)量降低價(jià)格反而上漲的情況，加之在市場上信息的不對稱就可能造成政府對私部門無法監(jiān)管或缺乏有力監(jiān)管，那么政府的監(jiān)管必定是失效的，公眾的利益也會得到損害。

（三）政府內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，“尋租”以及腐敗

在合同外包中進(jìn)行公開招標(biāo)的目的是為了選擇最具有實(shí)力的競標(biāo)者，更是為了使公共服務(wù)外包活動公開透明，用市場的力量來為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。整個公共服務(wù)外包活動應(yīng)秉承公開、公平、公正的原則，以保護(hù)雙方的利益。然而在實(shí)際操作中，政府公共服務(wù)外包的許多信息并沒有完全公開，想要投標(biāo)的企業(yè)也沒有完全公開的渠道可以知曉。在這種情況下，某些政府官員可能會利用手中的權(quán)力“尋租”，通過收取賄賂來幫助某個競標(biāo)者排斥潛在的競標(biāo)對手，甚至與投標(biāo)人達(dá)成幕后協(xié)議，整個招標(biāo)過程形同虛設(shè)；潛在的承包者也會向政府官員行賄或提供贊助來影響其決策。

（四）合作伙伴選擇風(fēng)險(xiǎn)，“劣質(zhì)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)品”

政府與私部門實(shí)質(zhì)上形成一種委托-代理關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)的交易過程中，因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ的原因，委托人要正確地對代理人做出選擇也很困難。可能出現(xiàn)錯誤選擇，即選擇了報(bào)價(jià)低但實(shí)力差，只一味要求企業(yè)自身效益的代理人，而放棄了報(bào)價(jià)高但實(shí)力強(qiáng)，注重公共服務(wù)質(zhì)量的代理人。如果該代理人為了獲利壓低成本價(jià)格，在得到對公共服務(wù)的提供合同之后，可能出現(xiàn)類似貨幣市場“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，由于該產(chǎn)品或服務(wù)的廣泛提供使得公共產(chǎn)品和服務(wù)的平均質(zhì)量下降，劣質(zhì)品占領(lǐng)了市場。由于公共服務(wù)項(xiàng)目通常具有投資額大、建設(shè)周期長的特點(diǎn)，在政府與私部門建立合作關(guān)系后，即使中途發(fā)現(xiàn)私部門難以達(dá)到要求，終止合同尋求其他替代者也并非易事，甚至反而會增加公共服務(wù)提供成本。

（五）政府聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)

在所有風(fēng)險(xiǎn)中，危害最大的要數(shù)政府的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。如果通過合同外包提供的公共服務(wù)沒有得到改善，公眾會對政府履行基本職能的能力提出疑問，進(jìn)而影響到公眾對政府的認(rèn)可度。在通常情況下，政府撥款要經(jīng)歷復(fù)雜繁多的程序，公共服務(wù)的購買資金量大且周期長，特別是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，一般企業(yè)在與政府合作時(shí)都采取“押款合作”，建好的公共基礎(chǔ)設(shè)施得到政府驗(yàn)收合格后才能取得款項(xiàng)，這個過程中一旦企業(yè)方面資金獲得不及時(shí)極可能出現(xiàn)資金鏈斷掉，企業(yè)無法正常運(yùn)營，甚至負(fù)債累累的情況，企業(yè)也可能因此留下負(fù)面形象，對政府接下來想要尋求企業(yè)長期合作存在不好的影響。

四、問題對策及實(shí)踐啟示

對我國來說，公共服務(wù)提供方式屬于市場化改革中的創(chuàng)新，相比于發(fā)達(dá)國家，我國經(jīng)濟(jì)中“無形的手”作用力還較小，有極大的空間可以由政府退出并轉(zhuǎn)為市場操作。為了解決合同外包實(shí)踐中的問題，從英美國家的發(fā)展情況來看，有以下幾點(diǎn)值得注意。

（一）對合同外包范圍選擇應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度

公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新不能損害公民的共享資源，因此，能進(jìn)行合同外包的更多應(yīng)該屬于俱樂部產(chǎn)品。政府也要根據(jù)實(shí)際情況來安排，不能以“為了避免麻煩”的心態(tài)將只要是“短時(shí)間辦不好”的公共服務(wù)都外包出去。

（二）出臺政策法規(guī)，建立監(jiān)督考核機(jī)制

對私部門來說“法無禁止即可為”，要約束他們的行為就需要出臺相關(guān)的法律制度。我們看到，英美國家政府在實(shí)踐其每一項(xiàng)機(jī)制時(shí)都有相應(yīng)的法律文件來保障。法律保障貫穿了公共服務(wù)的事前，事中以及事后階段。建立科學(xué)的考核機(jī)制，以縮小公共服務(wù)在提供過程中可能出現(xiàn)的地域差距或分配不公，引導(dǎo)私部門對公共服務(wù)的著力點(diǎn)。建立監(jiān)管機(jī)制可以采用多方監(jiān)督結(jié)合的辦法，將政府對企業(yè)的監(jiān)督，企業(yè)之間的監(jiān)督，第三方監(jiān)督，媒體監(jiān)督，社會公眾監(jiān)督等結(jié)合起來，使公共服務(wù)的各個環(huán)節(jié)充分公開、透明，只有在多元化的監(jiān)督下，才能防止腐敗等問題發(fā)生。

（三）正確運(yùn)用“逆向合同外包”

“逆向合同外包”并不能單純的解釋為一個“壞現(xiàn)象”或者以此來解釋“合同外包行不通”。應(yīng)該說“逆向合同外包”是經(jīng)歷了實(shí)踐的洗禮，對公共服務(wù)提供方式的反思。“逆向合同外包”也是作為合同外包風(fēng)險(xiǎn)的一種控制方式。例如英國一家承包鐵路軌道建設(shè)的企業(yè)在2000年破產(chǎn)之后沒有全部完工的這部分鐵路軌道建設(shè)工程在2001 年被重新收回國有，這就是一種彌補(bǔ)方案。

公私混合的公共服務(wù)提供方式是現(xiàn)代公共管理發(fā)展的一種趨勢，但是我國受國情的影響，不能一步到達(dá)一種占比合理的公私混合提供公共服務(wù)的狀態(tài)，所以對公私混合的探索過程是必然要經(jīng)歷的，對合同外包制度的探索也是要經(jīng)歷的。

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（作者單位：西華師范大學(xué)管理學(xué)院）