以制度創新探討城鎮化視域下農民市民化的制約因素與對策

摘要：本文從制度創新的角度去探討城鎮化過程中農民市民化的制約因素以及針對這些制約因素所采取的措施，這對我們實現城鎮化大規模人口遷徙，應對好轉型期種種社會問題具有非常重要的現實意義。

關鍵詞：城鎮化;農民市民化;城鄉一體化;制度創新;對策

我國在改革開放以來，隨著經濟的發展，大量農村剩余勞動力紛紛涌入城市從事非農業活動，他們為我國城市建設、經濟發展起了巨大的貢獻。可是在農民向城市轉移過程中受到了種種制度上的阻礙，使其無法完全融入城市生活，農民市民化問題由此產生，并成為當前我國社會一個必須認真對待的現實問題。農民市民化問題的解決關系著我國城鎮化的健康發展，具有重大的理論和實踐意義。

一、當前城鎮化進程中農民市民化面臨的制約因素

（一）思想觀念制約

城鎮居民對農民依然存在根深蒂固的偏見，缺乏平等對待農民的理念和胸懷，農民進城務工分流了一部分就業途徑、公共交通的擁擠不堪，都加大了市民的不滿。還有市民對農民生活方式的偏見，往往認為城市中新增的社會問題都是由這些進城農民導致的，導致城市對農村的偏見、排斥，市民對農民的歧視。從農民的角度來看，很多農民進城不適應城市生活，不會與城市人打交道，覺得還是農村的家好，最終還是愿意選擇農村作為自己的歸宿，把在城鄉之間又能掙錢又能守田當作最理想的生活方式，對人口城鎮化，把農村人口遷入城市帶來了很大的阻力。

（二）城市發展水平的制約

城市經濟發展水平影響著城鎮化的發展。目前我國城市經濟發展水平跟不上滿足勞動力需求的步伐，經濟增長難以與擴大就業相適應。我國經濟增長方式正由粗放型加速向集約型轉變，這就產生了資本和技術代替人力的現象，進一步減少了對勞動力的需求。另外，城市基礎設施不完善，管理制度不健全，難以應對城市人口劇增的新條件。

（三）政策上對農民歧視的制約

雖然近年來中央政府對農民進城提高很多優惠政策，但是各地方政府由于自身利益的考慮，往往采取了不同的政策態度。出于代表城市利益集團的考慮，城府首先考慮的是本市勞動力充分就業的重要目標。因此在對待農民進城務工上，政策的歧視在所難免，在實際工作中，缺乏對農民市民化的政策引導，不能在政策上保障進城農民的權益。歧視性的政策往往照顧不到進城農民的利益，其結果勢必影響農民市民化的進程。

（四）制度因素的制約

一是城鄉分割的戶籍管理制度和遷徙管理制度的制約。傳統的戶籍管理制度把戶口與社會保障制度、子女教育、社會福利、醫療衛生直接掛鉤，使農民增加了在城市生活的難度，變成城市“邊緣人”。二是農村的土地制度深深把農民套在土地上，沒有把其完全從土地上解放出來。農民把進城務工當作是一種掙錢的手段，認為自己最終歸宿還是農村的土地，這樣就制約了農村勞動力的轉移。

（五）信息閉塞的制約

由于信息閉塞，農民不清楚城市勞動力的真正需求，即使進入城市，由于其很難融入到城市居民交際圈，不知道如何獲得適合自己的就業機會，往往時間不長，他們又回到歸屬感強的農村去，因此，信息的暢通與否制約著農民市民化的進程。

（六）人口素質的制約

我國城鄉二元經濟結構的長期存在，農民和市民在生活方式上存在差異，農民進城后的小農意識很可能會轉變成小市民意識，因此，必須加強農民自身的整體素質，才能使其成為市民，促進農民市民化的發展。

二、以制度創新尋找解決農民市民化發展制約的對策

要想克服農民市民化發展的制約因素，使進城農民變成市民，首先是要從制度的創新上改革，要盡快調整制度政策，掃除農民市民化進程中的障礙。

（一）戶籍制度創新

首先是要改革當下的戶籍管理制度。在改革過程中應當盡量放松原有的戶籍管理，減少甚至取消落戶費用，允許在城市有合法固定住所、穩定職業和生活來源的農民轉為市民。對于進城農民的權力要依法保障，改革相應的就業、入學和社會保障體制，徹底打破城鄉分割的二元經濟結構，放寬農民進城落戶的條件，解決其就業和待遇不平等的問題。在綜合考慮城市承載能力的基礎上，因地制宜地制定政策，區別情況，取消按人口登記制定就業、社會保障等的差別化政策。戶籍制度改革就是為了引導農村人口的合理有序流動，為城鎮化發展創造一個良好的制度環境。

（二）就業制度創新

現行的就業制度不能夠平等對待農民與市民，不僅阻礙了勞動力資源的優化配置，更成為阻礙農民市民化的重要制約因素。一要改善農民工的就業渠道，取消就業中對進城務工農民的不合理收費，取消對農民工的就業歧視，提高更多的就業機會，改善就業結構。二是大力發展第三產業，鼓勵創業。三是要建立統一規范的勞動力資源市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度，打破城鄉就業壁壘，建立起城鄉一體化的雙向流動就業，統籌規劃城鄉一體化發展。四是完善面向全體勞動者的培訓教育，加強農民進城務工人員的能力素質，提高其職業技能和創業能力。

（三）土地制度創新

現有的土地制度，制約了農民向非農產業的轉移。要在保證轉移農民原有土地承包關系穩定的前提下，賦予更多靈活性，妥善解決城鎮建設用地和工業發展用地的矛盾，為農民市民化創造條件。要積極推動農村集體土地使用制度改革，在明確界定集體產權的前提下，保留進城農民繼續分享集體積累收益的權利并承擔相應的義務。按照城鄉土地市場的一體化，探索農村集體建設用地轉讓、轉租、入股抵押土地承包權、租賃的辦法，使土地使用權作為生產要素實行有償轉讓，推動農村土地流轉制度的建立。

（四）創新社會保障制度

農民要變成市民，就要與市民擁有同樣的權利，應該通過社會保障制度改革，將進城農民納入與城市居民同樣的管理體系中，為農民工建立失業保險和醫療保險，對進入城市一定年限取得城市戶口的農民，與城市居民同等對待，打破城鄉社會保障制度的分割，提升進城農民的自我認同和社會地位。

三、結語

我國現在進入城鎮化發展的新時期，出現的問題也越來越凸顯。農民大量涌入城市，即為城市帶來的發展的機遇，又為城市帶來了發展的壓力。農民市民化與制度的制定息息相關，因此，我們必須要從制度的創新著手，改革制約城鎮化的阻礙，促進農民市民化的發展。這樣才能真正實現我國經濟結構從二元經濟向一元化經濟過渡，真正實現經濟社會的和諧發展目標。

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