基層干部法治思維培育研究

摘 要：黨的十八屆四中全會明確提出“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”。對于身處基層、工作在農業農村第一線的鄉鎮干部而言，提高法治思維和依法辦事能力非常迫切。根據對武威市涼州區鄉鎮領導干部的調研顯示，鄉鎮領導干部法治思維能力正逐步提高，但依舊存在諸多待解決的問題，如對法治核心問題認識不足、法治思維尚未形成、忽視法律程序等。針對這些問題及內在的原因，作者通過實際調研提出，從培養法治思維到運用法治方式一系列的關鍵環節，最終使基層干部法治素養得到進一步提升。

關鍵詞：鄉涼州區；鎮領導干部；法治思維；

文章編號：1674-3520（2015）-12-00-02

黨的十八大報告強調“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。鄉鎮作為我國行政體系中最基層的政權組織，始終處于政策執行最直接的位置，這種特殊性就要求鄉鎮領導干部必須更加重視運用法治思維和法治方式來解決實際問題。如何深刻領會培養領導干部法治思維的必要性，并在此基礎上把握領導干部法治思維培養的可能性，促成領導干部法治思維培養從應然走向實然。本文以武威市涼州區鄉鎮領導干部的法治思維培育調研為依據，通過實證研究和規范分析，闡述了涼州區鄉鎮領導干部在法治思維和法治方式方面存在的問題和解決路徑。

一、目前涼州區鄉鎮領導干部法治思維的現狀

武威市涼州區目前轄19個鎮18個鄉，鄉鎮領導干部人員年齡結構較2010年以前發生較大變化，50歲以上工作人員逐步減少，30歲至45歲之間的領導干部比例逐年增加；知識結構也發生重大變化，新進人員95%以上具有大學本科學歷，而領導干部一半以上是大學學歷，具有碩士研究生和博士學歷的占到5%。這說明鄉鎮領導干部整體素質進一步提高，但許多新進人員才步入工作崗位，缺乏工作經驗和對工作認真負責的態度以及應對突發事件能力不足。主要是工作中還未形成法治思維，主要表現有以下幾點：

（一）部分鄉鎮領導干部對現代法治的核心認識不清晰

在調研過程中發現，對現代法治目標的核心的理解，大約7成受訪鄉鎮領導干部認為是依法治理社會事務，而認為依法制約國家權力的則不足3成。在問到“你認為法律的根本目的是什么”時，選擇“保護公民權利”的占82%，選擇“懲罰違法犯罪”、“鞏固統治階級的統治”、“政府管理的工具”的分別占13%、2%和 3%；在問到“提到法，你最快、最容易想到的一個詞是什么”，33.3%的領導干部選擇了“公平正義”，選擇“規范與制約”、“違法犯罪”、“法院”、“權利保護”、“制裁”的比例分別是21%、17%、13%、10%和5.7%。可見，多數領導干部認同法律的根本目的是保護公民權利，少數領導干部認同法律代表著公平正義。可以看出，目前涼州區鄉鎮領導干部對現代法治目標的核心認識不夠清晰，沒有從根本上明白法治落實到領導干部自身是“依法控權”“依法治官”。

（二）部分鄉鎮領導干部崇尚法律、敬畏法律觀念不強

在遵守法律方面，遵紀守法是每個公民應盡的義務，此款法條已根植于鄉鎮領導干部心中。可以看出，隨著國家法治建設的推進，領導干部法治意識普遍增強，在遵紀守法上均有較為理性的認識。但就法律在領導干部履職過程中發揮的作用而言，極少數領導干部則表示有時候為了加快推進政策在本區域執行或解決實際問題時，會采取尋找法律漏洞或打法律擦邊球甚至突破法律來推進工作，特別是涉及到領導打招呼的利益糾紛問題、上級制定的政策與法律相抵觸時，會采取折中的辦法，既不明顯違法，也不得罪上級領導。可見，目前鄉鎮領導干部還缺乏對法律的崇尚和敬畏，由此導致在解決具體問題特別是面對各種壓力時，依法辦事的原則性不夠強。

（三）部分鄉鎮領導干部不重視法律的程序性規定

調查中我們發現，偏遠地區鄉鎮普遍存在財政資金不足的情況，導致部分領導在遇到重大基礎設施或重大項目建設的決策時，為推動地方發展，往往先考慮的是如何將資金爭取到，在整個決策過程中沒有依照法律規定的程序向社會公開并認真聽取社會和專家意見，有時即便召開論證會與聽證會也是流于形式。一些重大決策往往僅由鄉鎮領導班子拍板，甚至只由“一把手”個人拍板。

二、涼州區鄉鎮領導干部法治思維存在的問題

（一）法治理念存在問題

傳統人治思維根深蒂固。尤其是鄉鎮基層干部由于思想認識的局限性，偏遠鄉鎮消息相對閉塞，在他們潛意識中有“山高皇帝遠”思想狀態，輕視法律的作用，對法律沒有敬畏之心，這是造成當前基層領導干部對法治認知出現偏差和實踐中出現法律讓位于情感、上級指示等的重要原因。這也是非法治思維向法治思維轉變的主要障礙之一，甚至被認為是最大障礙。

（二）法律知識不足

雖然近幾年鄉鎮領導干部人員年齡、學歷、素質等方面有較大變化，但還是有相當一部分領導干部對法律知識的學習僅停留在條款的認知上，突出表現為：一是法律知識學習不深、不廣。多數鄉鎮干部只想掌握與本職工作相關的法律知識，本職工作之外的法律知識則很少學習。二是專業法律知識掌握不夠準確。比如，一些鄉鎮干部對“行政執法”的內涵缺乏正確的認識，對檢查、處罰這類限權或剝奪權利的行政行為認為是執法，而對為公民法人登記、發放撫恤金這類賦權的行為則不認為是行政執法。

（三）決策中不重視程序是否合法

國家機關工作人員尤其是領導干部必須按照法定權限和法定程序依法行使權力、履行職責，這是法治的基本原則。但在實踐中，有的領導干部認為在許多緊急事件辦理過程中，法律程序很多時候“礙手礙腳”、“效率低下”，出現先辦理，再補手續的情況，忽視了法定程序對事件辦理的過程是否合法的限制。例如在土地征用過程中違規征地、未批準先征地，在城市拆遷過程和決策中，未依法召開聽證會、進行財產評估、公示公告等法定必經程序。尤其是鄉鎮基層單位，有的領導干部決策時沒有嚴格按照法律法規規章等法律性文件規定的信息公開、程序公開和相關程序辦事，存在嚴重的程序違規現象，導致決策缺乏法律依據，違反民意，最終導致重大惡性群體事件發生。

三、涼州區鄉鎮領導干部法治思維缺失的深層原因分析

（一）缺乏法治的規則思維

作者認為，規則思維是指在決策的形成和實施過程中，充分考慮法律規范要求的一種思維方式。樹立憲法至上的思維是法治規則性思維的第一要義。法治的規則性思維即合法性思維。合法性思維需要推行“兩張清單”制度：一方面，要用“正面清單”監督政府，對公權力實行“法無明文不可為，法無授權不得為”；另一方面，用“負面清單”管理市場和私人（包括企業、公民）。這就要求基層領導干部在年復一年的基層工作中，思想上要逐漸形成規則意識，使之成為辦事的指導思想，讓權力在法治的規則中運行，這樣才不會偏離法治軌道，最終達到良法善治。

（二）缺乏法治的辯證思維

辯證的法治觀是運用唯物辯證法的規律、范疇、方法來認識、分析、處理法治現象及問題的一種思想觀念，從而將其運用在日常工作中，形成一種工作思想的常態。目前基層鄉鎮干部由于知識結構不同，對法治觀的認識也存在很大差別，辯證唯物史觀對許多干部來講就是一句口號，流于形式，思想尚未形成辯證的法治觀，那么在工作中更可能遵循法治思維解決突發事件。鄉鎮基層工作時刻面臨的是與普通百姓的溝通與交流，這不僅要求我們用樸實的語言，親和的態度，更重于的是樹立正確的法治觀，用辯證的方法去解決日常工作問題。

（三）缺乏權力制約和監督機制

目前，對某些基層領導干部的違法失職行為，存在著以黨紀、政紀處分代替法律處分的情況。有的因為領導和組織部門的干預，導致違法行為無法追究。有的行政機關在發現基層領導干部的違法行為構成犯罪時，不及時移送司法機關，造成一部分基層領導干部的違法成本較低。另外，目前的權力監督機制不健全，缺少權力制約，并且事前監督少，多是權力使用出了問題時才監督；權力監督效果受到權力主體之間的利益關聯和它們所處層級遠近的影響。這些都導致權力在法律面前失控而傲慢，“官本位”現象較為嚴重。

四、涼州區鄉鎮領導干部法治思維培養的路徑分析

（一）深入加強法治教育培訓，不斷增強法治素養

1、深入開展法治宣傳，形成執法理念的規則意識，在鄉鎮基層積極營造法治氛圍。法治信仰的形成是一個長期熏陶、耳濡目染的過程，要增強基層執政者的法治觀念，特別是要改變偏遠山區鄉鎮領導干部長期以來形成的思維定勢，就需要高度重視當地社會氛圍的營造。要依托廣播、電視、報紙等傳統媒體與網絡、移動電視等新興媒體，以法治新聞、法治故事、法治案例、普法歌謠等豐富多彩的宣傳形式，增強民眾的法治觀念，使其更加積極主動地參與到法治建設中來。同時高度重視學校在教育中的基礎作用，以法律知識、法律意識和法律思維為基本內容開展針對青少年的法治教育，為弘揚法治精神、形成法治文化奠定堅實的法治素養基礎。

2、創新學法、用法完善以考促學機制，提高鄉鎮領導干部的學法自覺。普法考試每年都在領導干部群體中開展，但就實踐的效果而言，往往是流于形式。要切實提高鄉鎮領導干部學習法律的自覺就需要改變目前的普法考試方式，積極推行領導干部任前法律考試加考核制度，即在選拔提拔鄉鎮領導干部的過程中，高度重視對其法律知識的考核，特別注重對其法律素養、法治思維和法治方式解決問題能力的考核。同時，建立學法用法表彰通報制度，即每年對學法用法先進單位和個人進行表彰，特別是表彰能夠運用法治思維和法治方式解決實際問題的單位和個人，并對學法用法不積極的單位進行通報批評。

（二）著力完善決策程序，強化法治思維運用

1、高度重視決策程序建設，推動鄉鎮行政決策法治化。建設法治政府要求在行政決策過程中要將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。鄉鎮政府要結合本地區實際，將必須經過的程序落實到每年度的重大行政決策當中，甚至可以增加如決策啟動、調查研究等程序，讓重大決策程序更加完善。同時，要不斷健全群眾參與政府重大政策決策機制，鄉鎮一級更要廣泛收集和聽取群眾意見，讓廣泛收集和聽取群眾意見始終貫穿于重大決策方案的規劃、執行、評估、監控等各個階段。

2、健全完善政府法律顧問制度，推進依法行政。十八屆三中全會提出“普遍建立法律顧問制度”，四中全會在此基礎上明確“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體，吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”這需要從市級層面建立市、區（ 縣） 、鎮（ 鄉） 三級政府法律顧問工作體系，并將重大決策的“預防”工作為政府法律顧問工作者的重點，通過審查關口的前移，將鄉鎮重大決策及行為導入法治化軌道，由法律顧問在重大決策出臺前進行法律論證，提供法律方面的專業意見和建議。

（三）健全依法決策，強化對行政權力的制約和監督

1、健全鄉鎮行政全程監督制約機制，確保權力規范運行。法治思維的一個重要內涵要求就是公開透明，只有公開透明，才能最大程度地保障公民的知情權、參與權和監督權。鄉鎮一級必須緊緊圍繞黨務公開、政務公開、村務公開、財務公開等制度，將公開的內容、范圍、時限以及反饋意見的程序等納入到制度建設的范疇，充分發揮社會群眾對權力規范運行的監督作用。同時，建立依法行政監督員制度，如聘請人大、政協、法制辦等具體承擔監督職責的工作人員或具備一定法律素養的社會人士作為特邀監督員，每年對政府依法行政情況進行年終評議，并指出存在的問題，提出整改意見。

2、建立決策問責和糾錯機制，提高依法決策水平。決策問責和糾錯機制可以倒逼領導干部在工作中自覺運用法治思維。決策問責和糾錯機制作為決策失誤后的補救性機制，能有效防止或減少因決策失誤造成的損失和負面影響，有利于推進決策科學化、民主化、法治化。

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