農村土地承包經營權登記頒證工作探討

摘 要：為了徹底解決二輪延包過程中出現的承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等突出問題，今年來全國陸續開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，工作的目的是通過對發包方、承包方和承包地塊調查，采用先進的測量和建庫技術，建立統一、規范的農村土地承包經營權登記管理系統，進而建立土地承包經營權登記簿，簽發經營權證書，健全常態化的土地承包經營權變更登記制度，進而實現農村土地承包經營權登記管理信息化。

關鍵詞：權屬調查 地塊測量 數據庫建設 登記頒證

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）08（b）-0146-03

根據《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》精神，為切實做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，進一步穩定和完善農村土地承包關系，明晰農村土地產權，保障農民利益，促進城鄉統籌發展，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清等問題，把承包方承包承包地塊位置、面積和權屬證書落實到，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，進一步落實相關制度，強化物權保護，切實保障農民的合法權益[1]。

1 工作概述

為了貫徹落實中央有關文件精神，根據省廳工作部署，2014年以大城縣為試點，開展了農村土地承包經營權登記工作。通過試點工作，進一步完善試點地區的土地承包經營權管理工作，并對試點過程中出現的各類問題，及時協調發包方、承包方予以解決。試點工作的開展，對探索建立健全全縣農村土地承包經營權登記制度，落實中央的相關規定提供十分重要的借鑒意義。

2 作業依據

（1）《農村土地承包經營權調查規程》NY/T 2537-2014。

（2）《農村土地承包經營權要素編碼規則》NY/T 2538-2014。

（3）《農村土地承包經營權確權登記數據庫規范》NY/T 2539-2014。

（4）《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）。

（5）《全國耕地類型區、耕地地力等級劃分》NY/T 309-1996。

（6）《耕地地力調查與質量評價技術規程》NY/T 1634 2008。

（7）《衛星定位城市測量技術規范》CJJ 73-2010。

3 工作路線

農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是在集體土地所有權界限范圍內，以村組為基本單位，通過“兩入一下”的開展，完成農村土地承包經營權確權工作，即通過入村（組）對發包方的調查，入戶對承包方的調查，下地對承包地塊的調查和測量，利用現在化測量設備完成承包地塊的邊界測量工作。通過專業的農村土地承包經營權確權登記頒證管理系統，完成對調查和測量數據的編輯整理核實工作，完成對公示信息成果的輸出，并對調查和測量的信息進行公示，待公示無異議后，利用管理系統完成對相關圖件的輸出和經營權證打印和頒發工作。

4 準備工作

4.1 成立組織機構、宣傳動員及培訓

農村土地承包經營權登記頒證工作，涉及政府的各個部門，關系到人民群眾的切身利益。在工作開展前，成立由主管縣領導為組長的領導小組，領導小組領導小組具體負責工作的統一指揮、調度、協調和生產安排以保證工程有條不紊地進行。

在工作開展前，通過電視、廣播、網絡、微博、微信、報紙、公共欄、廣播、召開座談會、發放宣傳手冊和致村民的信件等手段，調動基層干部和農民群眾參與的積極性[2] 。同時對參與工作基層干部和測量工作人員進行詳細的技術培訓，印發作業指導書、政策性問題解決辦法匯編，并對參與的人員進行考核，實行合格上崗制度，確保工作快捷高效的開展。

通過進行保密制度的培訓，確保參與土地承包經營權登記的相關人員不失密、不泄密。對于作業的計算機和移動存儲設備，堅決做到“上網不涉密，涉密不上網”。

4.2 資料準備

收集與農村土地承包經營權確權登記頒證相關資料，資料主要到縣檔案館、鄉鎮政府、村委會和村民手中有承包合同、承包臺賬、經營權證、依法變更的有關合同、申請和審核材料，以及涉及農村土地承包經營權設立、變更、轉讓和消滅的會議記錄、決議和表決結果等；收集2012年前后完成的集體土地所有權確權登記發證成果，成果主要包括集體土地所有權界線資料和相關的控制成果；收集國土資源部門，最新的基本農田范圍界線；收集項目相關的正射影像資料，在統一的CGCS2000國家大地坐標系下，將所有權界線矢量數據、基本農田矢量數據和數字正射影像圖相套合，以村（組）為制作工作底圖。

5 經營權權屬調查

農村土地承包經營權權屬調查堅持以已經簽訂的土地承包合同和已有土地承包經營權證書為基礎，嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》等有關土地承包經營權登記的規定，參照有關規定的登記內容和程序開展工作。根據《農村土地承包經營權要素編碼規則》，規定的發包方、承包方、承包地塊、承包合同、農村土地承包經營權證（登記簿）代碼結構編制相關編碼。

5.1 發包方調查

發包方調查工作主要對其名稱和負責人姓名、地址等基本信息進來調查登記。

5.2 承包方調查

承包方調查工作主要通過入戶或者協調村委會完成對承包方代表的姓名、地址以及農戶家庭成員等基本情況進行調查登記。

5.3 承包地塊調查

承包地塊的調查主要包括承包地塊的名稱、面積、四至、界址、土地用途、地力等級、利用類型和是否基本農田等情況進行登記。并對承包方名下非承包地塊，經營權糾紛情況，是否涉及面積折合，以及二輪承包遺漏情況進行調查了解，并收集相關證明材料，在調查過程中予以說明。

5.4 調查指界

承包地塊調查的指界人包括發包方指界人、承包方指界人和毗鄰地塊或地物指界人。調查人員會同相關權屬指界人，按照要求按時到現場指界。在指界過程中，調查員應充分利用工作影像底圖，在底圖上標明地塊的空間分布情況，對按規范要求對承包方承包地塊進行編碼。

6 權屬測量

工作中一般根據測區的實際情況，采用航測法與實測法采用組合法工作模式，對調查完成的地塊進行界址點測量工作。航測法主要由作業人員根據工作底圖地塊以下原則確定邊界。

（1）邊界以道路、溝渠、田埂等線狀地物分界的，且線狀地物位置正確、主次分明、能反映線狀地物的形狀，能交代清楚線狀地物與耕地之間的關系，在正射影像圖上，以道路、溝渠外邊為界確定地塊邊界。

（2）地塊邊界以建筑物、構筑物為界的，有明顯分界線的，以建筑物、構筑物的圍墻邊線外圍邊沿為界。

進行現場判讀勾繪地塊圖，如界線不清或影像判別不準時，作業人員需對承包地塊進行現場測量，進而形成承包土地地籍草圖。承包地塊測量，主要采用RTK技術配合全站儀技術進行數據采集。

6.1 地塊界址測量

對于界址點采用解析測量法（如GNSS-RTK法、全站儀極坐標法、測距交會法、直角坐標法、測角交會法、導線測量法等），農村土地承包經營權調查主要在野外進行，遮擋物較少采用GNSS RTK法為益。基準站既可以使用CORS VRS虛擬參考站，又可以每個鄉鎮單獨建立一個基準站，使用當地控制點通過校正解坐標系之間的轉換參數，流動站的測量范圍應在校正控制點的覆蓋范圍內。

實地測量過程中采用全站儀測量的界址點，應在圖根以上控制點上設站，使用不低于J6級全站儀，采用極坐標法測定界址點。采用RTK測量時，其施測方法和技術要求等同于圖根控制測量。對于特殊的，類似溝渠中間的界址點，如果儀器不能直接架設在點位測量，可以測量溝渠兩岸用幾何法推算出界址點坐標。

6.2 地塊圖制作及面積統計

在農村土地承包經營權確權登記軟件平臺，對當天在工作底圖上勾繪的地塊和RTK外業采集的界址數據進行編輯，生成地塊界線文件。在編輯軟件中承包地塊的承包方、地塊號、面積等信息進行標注，形成內容齊全、表示合理的地塊分布圖。利用軟件對測量完成的地塊實測面積與合同（證書）面積對比，對其中存在明顯出入的地塊，積極聯系承包地塊的發包方與承包方進行核實。

地塊分布圖是權屬測量完成后，由調查員根據權屬調查地塊空間位置、四至、面積、權屬、編碼等信息進行整理的產物。地塊分布圖應該做到主次分明，重點對承包方（代表）、面積、地塊編碼（縮略碼）等信息進行標注。地塊分布圖的制作原則上以發包方為基本單元，并保證表達內容的布局合理，制圖比例尺可在調查比例尺的基礎上進行適當的調整。

6.3 村、鄉鎮成果審核及公示確認

待外業發包方調查、承包方調查、承包地塊調查和測量工作完成后，將相關信息按照管理系統的要求，將調查和測量的成果錄入到系統中，并根據收集到的相關資料完成對“兩方一地”一地的檢查和核實，對其中存在明顯出入的地方，首先聯系發包方及其相關部門進行核實，并對其中出現的“以次頂好、二輪遺漏”等類似的問題進行核實確認。

待調查測量的結果審核通過后，在村委會或村內明顯的地點，對承包地塊圖和《農村土地承包經營權公示結果歸戶表》進行公示，公示期不應少于7天。對存在異議的地方，現場召集相關人員現場核實，待公示無異議的，根據調查和公示結果以承包方為單位制作《農村土地承包經營權公示結果歸戶表》，由發包方、承包方（代表）分別進行簽章確認。存在異議的，及時聯系發包方和承包方進行確認核實，對于影像無法確權判讀的，應利用測量儀器進行外業實測核實。

7 建立數據庫與登記頒證

農村土地承包數據庫建庫采用指定的土地承包經營權建庫平臺，對登記過程中形成的圖標文字，按軟件要求制作相關的數據表單，并將表單掛接到相應的數據庫文件中，從而建立起農村土地承包信息數據庫和農村土地承包管理信息系統，實現農村土地承包管理信息化。

根據鄉（鎮）上報的登記資料，由縣（區）農業部門進行審核，并報縣（區）人民政府對經營權成果資料進行審批。審批材料通過后，通過數據庫軟件輸出登記薄并打印證書。按照統一格式建立土地承包經營權登記簿。

8 結語

農村土地承包經營權調查頒證工作是落實《物權法》的重要一步，同時也是對之前完成的集體土地所有權調查工作檢查和驗收，保證各項成果準確無誤。通過農村土地承包經營權登記頒證工作的開展，基本解決二輪延包存在的突出問題。進而建立地籍數據庫，實現了地籍信息化管理，為不動產制度的實施打下良好的基礎。

參考文獻

[1]王景平.土地承包經營權確權外業測量流程及實施方案探討[J].科技與企業，2015（3）：71.

[2]胡曉濤.農村土地承包經營權確權登記面臨的困難與對策[J].南都學壇：人文社會科學學報，2014（6）：87.

[3]中華人民共和國農業部.NY/T2537-2014農村土地承包經營權調查規程[S].北京：中國農業出版社，2014.

[4]杜會石，孫艷楠.“3S”技術在農村土地確權登記發證中的應用[J].江蘇農業技，2014（12）：352.