國內(nèi)外孤殘兒童救助制度比較分析

摘 要：孤殘兒童是社會上最弱小的特殊群體，兒童福利事業(yè)首先應當考慮孤殘兒童的福利制度安排與相關政策保障。縱觀我國兒童福利事業(yè)的發(fā)展狀況，可以得知我國兒童福利事業(yè)仍處于并將長時間處于“殘補型”的兒童福利階段。該文通過對國內(nèi)外兒童福利模式及其兒童福利理念進行梳理，對國外在處理孤殘兒童的問題上采用的救助措施進行評介，同時與我國棄嬰救助的現(xiàn)狀作對比。總結他國在兒童福利方面的經(jīng)驗，并結合我國孤殘兒童救助涵蓋的內(nèi)容，提出健全行政體制、建立收養(yǎng)審查制度、以及打造多元化兒童福利救助模式等完善我國孤殘兒童救助的對策建議。

關鍵詞：國內(nèi)外 孤殘兒童 兒童福利體制 兒童福利理念 救助措施

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）08（b）-0231-02

縱觀世界，越是發(fā)達的國家，對兒童福利的法律體系更加完善和完整，雖有類似的保護措施，但因不同國家價值觀念和國情的不同從而有其獨特的救濟措施。對孤殘兒童的救助是兒童福利制度中不可或缺的部分，其中，我國的兒童福利政策主要是面向?qū)職垉和酿B(yǎng)育和替代看護。

1 兒童福利理念

1.1 兒童福利的概念界定

兒童福利是社會福利的重要組成部分，是指在國家的立法范圍內(nèi)，確保兒童正常生活，盡可能全面健康發(fā)展，向兒童提供的資金與服務的社會政策。兒童福利的概念有廣義、狹義之分。廣義的兒童福利對象是指社會上的所有兒童，促進生理、心理和社會潛能得到最好的發(fā)展。1959年聯(lián)合國《兒童權利宣言》表示：“凡是以促進兒童身心健全發(fā)展與正常生活為目的的各種努力、事業(yè)及制度等均稱之為兒童福利”。《美國社會工作年鑒》指出：“兒童福利旨在兒童愉快生活、健全發(fā)展，有效發(fā)掘其潛能，包括對兒童提供直接福利服務，以及促進兒童健全發(fā)展有關的家庭和社區(qū)的福利服務。”廣義的兒童福利是積極的，發(fā)展方向以預防和發(fā)展為重點，整個社會的兒童能從福利服務受益。然而，在正常情況下，我國兒童福利定義是狹義的，兒童社會福利的服務對象主要包括殘疾兒童、孤兒、棄嬰和流浪兒童等。狹義的兒童福利指針對在家庭中未能滿足基本需求，社會所提供的包括對孤兒、棄嬰的救助，殘障兒童特殊教育，醫(yī)療保障，國家收養(yǎng)制度等服務。可見，狹義的兒童社會福利功能趨于救助、治療、扶助等恢復性功能，是一種消極的兒童福利。歸納以上兩種定義，筆者認為兒童福利就是指對滿足兒童生理、心理等需要，促進兒童成長發(fā)展的社會政策、具體行為、專業(yè)學術理論等的總稱。

1.2 不同國家的兒童福利理念

兒童福利是一個動態(tài)的系統(tǒng)概念，在不同的國家、不同的歷史時期有不同的含義。目前，我國福利院收養(yǎng)的棄嬰絕大多數(shù)為殘疾或患病兒童，根據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)棄嬰的主力軍是農(nóng)民工家庭，彭玉華認為大多數(shù)農(nóng)民工自身處于生育年齡，可婚后孕檢程度低，撫養(yǎng)能力低，觀念陳舊腐朽的因素導致了棄嬰多產(chǎn)生于農(nóng)民工家庭。歐美國家擁有相對完善的兒童福利制度，因此，棄嬰產(chǎn)生率明顯低于別國。在社會法的價值理念指導下建立的兒童福利制度，家庭和國家共同承擔兒童福利責任，直接影響著棄嬰救助制度，最大限度地降低棄嬰產(chǎn)生的概率。

埃斯平·安德森將西方國家的福利體制劃分為“自由主義”福利體制，”保守主義”福利體制和“社會民主主義”福利體制三個部分。

自由主義的福利體制，是指由市場對社會福利的分配起主導支配作用，只有在市場失去作用時，才由國家提供補償。個人自由與放任是美國社會的文化根源，導致美國福利制度強調(diào)個人責任。因此，美國的兒童福利政策被定義為公共援助項目，將兒童福利通過補助家庭的方式解決，加上醫(yī)療服務、教育、食品方面的輔助措施，滿足絕大多數(shù)孩子在生存和發(fā)展的需要。

保守主義福利制度以業(yè)績?yōu)楂@得社會保障的前提。以德國與法國為典范，保守主義福利體制國家實施“工作成就”模式，參與工作是獲得社會保障的主要資格，同時工作成績影響保障水平高低。由于這類福利體制國家的國民要交納福利相關費用，并普遍認為母親照顧孩子是家庭的天職，所以這些國家設有父母的假期。除提供兒童福利之外，還為父母提供工作方面的資金補助。

社會民主主義福利體制國家集中在北歐，獲取福利的資格源于普遍公民權原則，主要取決于公民資格或長期居住資格，將兒童福利的實施范圍擴大到最大化，本質(zhì)是為向所有符合條件的兒童提供福利服務。社會民主主義福利體制的特點主要有兩點：其一，國家設立社會事務部，政府代替教會救濟貧困，承擔福利責任；其二，具有明顯的社會救助性質(zhì)，面向所有居民的社會保障。瑞典自1974年起建立父母休假制度，時間和相關津貼相對保守型國家要富裕。在丹麥，80%的適齡兒童均可免費上幼兒園。

2 國內(nèi)外孤殘兒童救助比較

2.1 國內(nèi)孤殘兒童救助涵蓋的內(nèi)容

2.1.1 兒童醫(yī)療與衛(wèi)生保障

孤殘兒童是特殊的弱勢群體，他們在生理和心理上往往存在著不同程度的疾病，重視兒童醫(yī)療并提供一些制度性的保障，是社會保障制度至關重要的一部分。

婦幼保健方面，目前全國各地已普及婚前孕檢制度；各縣以上地區(qū)普遍設立婦幼保健院與愛嬰醫(yī)院；在孕婦懷孕期間對有殘疾或有嚴重遺傳病的兒童提前監(jiān)控并及時制止殘疾兒童的出生；實行了0～14歲兒童的計劃免疫措施，提高了兒童的健康水平；施行“降低孕產(chǎn)婦死亡和消除新生兒破傷風”項目，降低新生兒死亡率等。從源頭抓起，降低出生缺陷率。在兒童營養(yǎng)方面，我國政府向孕婦及嬰幼兒家庭宣傳普及嬰幼兒哺乳知識、對不正當推銷母乳代用品的生產(chǎn)者及銷售者做出嚴格的懲辦規(guī)定。

將兒童納入基本醫(yī)療保障體系，列入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與農(nóng)村合作醫(yī)療范疇，讓孤殘兒童也可以享有大病兒童醫(yī)療保障。另外，我國絕大部分的孤兒由于身體殘疾或智力殘疾而被家庭遺棄，因此，國家應更加注重對殘疾兒童的康復保障，使這類兒童得到接受矯治和康復服務。

2.1.2 兒童生存與基本生活保障

兒童與成人一樣身為國家的基本公民，應該平等享有基本生存權利。兒童與成人相比，在生理和心理方面都極不成熟，很不穩(wěn)定，應被國家和社會關注與保護。我國當前正在實行的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、城鄉(xiāng)低保制度等發(fā)揮基本保障作用，以保證我國兒童能夠享有最低生活保障。

民政部于2009年下發(fā)了《關于制定社會散居孤兒最低養(yǎng)育標準的通知》和《關于制定福利機構兒童最低養(yǎng)育保準的指導意見》兩個重要指導文件，確定全國統(tǒng)一的社會散居孤兒最低養(yǎng)育標準是每人每月600元，保證其生活基本需要；而福利機構中的兒童多為病殘兒童，他們對疾病治療和康復的需求較大，因此。建議福利機構兒童最低養(yǎng)育標準達到每人每月1000元。

兒童的健康成長離不開家庭的溫暖與關愛，應盡量將特殊兒童安排在普通家庭、類家庭等寄養(yǎng)，得到最佳的養(yǎng)護模式和成長環(huán)境。

2.1.3 兒童教育保障

我國對九年免費義務教育制度的普及與相關政策的完善做了巨大努力，此外，針對貧困兒童、殘疾兒童等的教育救助政策也在逐步完善。

2004年，民政部與教育部印發(fā)的《關于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》表示，目前已經(jīng)基本實現(xiàn)針對農(nóng)村五保未成年人和城市三無未成年人的普通中小學免費教育；并對持有城鄉(xiāng)低保證和農(nóng)村特困戶救助證家庭的子女在義務教育階段基本實現(xiàn)“兩免一補”，高中教育階段提供必需的學習、生活補貼。

根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會的統(tǒng)計，全國兒童入學率達到99%，殘疾兒童入學率僅為76%，因家庭貧困、殘疾和社會阻礙等種種因素使殘疾兒童享受不到受教育的權利。在這方面，天津市與福建省自2010年起為重度適齡殘疾兒童提供免費的“送教上門”服務。

2.1.4 兒童保護

2000年，中國兒童少年基金會發(fā)起的“安康計劃”，通過一系列公益活動，建立兒童安全健康成長的社會氛圍。2008年，國外企業(yè)與安徽醫(yī)科大學籌劃展開的“農(nóng)村兒童意外傷害預防”項目，一年內(nèi)使得兒童意外傷害發(fā)生率下降5.6%。此外，建設“打拐DNA數(shù)據(jù)庫”加強預防和打擊兒童拐賣犯罪，同時為被拐兒童提供救助和康復服務。

2.2 孤殘兒童救助的必要性

孤殘兒童是社會上特殊的弱勢群體，因其年幼脆弱，對外界環(huán)境毫無抵抗力，國家理應肩負起保護棄嬰的責任。夏學鑾認為，關懷特殊群體的健康發(fā)展是社會的進步，是政府的責任。進行法律制度建設，不斷完善兒童醫(yī)療救助體制，減少因病殘而選擇遺棄兒童的現(xiàn)象。孤殘兒童救助作為兒童福利中極其重要的主要組成部分，是事業(yè)發(fā)展的需要、整個社會發(fā)展和進步的希望所在，社會對待棄嬰的態(tài)度是建立人性良知和社會文明的標桿，直接體現(xiàn)了以人為本的科學發(fā)展觀。

2.3 國外孤殘兒童救助措施

孤殘兒童是國家政府刻不容緩行動起來保護的對象，孤殘兒童救助工作是一項巨大的社會工作。國內(nèi)外棄嬰救助形式則因國情、政策等不相同而呈現(xiàn)大同小異的狀況。關于如何妥善安置孤殘兒童，許多國家已形成一套實施多年并可供別國參考借鑒的規(guī)章制度。

2.3.1 瑞典

瑞典兒童福利制度相當完善，是福利國家的典型代表之一，周全考慮到兒童成長中各階段的發(fā)展所需。瑞典兒童福利政策采取國家干預的方式，基本上由政府承擔對兒童與家庭的責任。16歲以下生活在瑞典的兒童可以得到兒童補貼，家庭有兩個以上的孩子可以領到更多補助。如果父母在孩子出世后，為了照顧孩子而離開工作崗位造成經(jīng)濟損失則可領取父母補貼，并且12歲以下孩子的父母可在孩子患病的時候帶薪在家照顧孩子。領養(yǎng)孤兒的養(yǎng)父母同樣可以享受父母補貼，并可休假至少半年在家讓孤兒更快更好地適應家庭環(huán)境。照顧16歲以下殘疾兒童的父母還能享有殘疾兒童護理補貼。

我國因需要面臨人口數(shù)量眾多、社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡、法律政策尚不完善等實際問題，缺乏為全體公民提供福利的物質(zhì)前提，學習瑞典國家將全民納入福利體系中的做法并不現(xiàn)實。由于資源有限，國家在制定福利政策時，優(yōu)先考慮社會中亟需救助的特殊人群，如孤兒和殘疾兒童、生活在貧困中的兒童、無家可歸的兒童等，建立適度普惠型兒童福利制度，盡量讓所有不幸的孩子都能享受到社會救助的福利。

2.3.2 美國

美國兒童福利制度具有殘補傾向，美國兒童福利聯(lián)盟表示“兒童福利是指父母無能力照顧、社區(qū)資源不足的情況下，提供促進其家庭、社區(qū)培育和保護兒童的服務。所以兒童福利服務是補充或代替父母缺陷，通過現(xiàn)有的社會機構來改善兒童及其家庭的境況”。美國通過立法確立社會對兒童保護的責任，若家庭無法照顧好兒童，社會就要代替父母加以保護。美國政府主張家庭寄養(yǎng)代替院舍集中供養(yǎng)，聯(lián)邦及各州通過資金補助支持讓原本需要送去福利院的孤兒留在家中，兒童寄養(yǎng)由社會福利機構、法院和警察經(jīng)過調(diào)查，以確定對某個兒童的寄養(yǎng)服務。

美國社會中有許多家庭愿意收養(yǎng)兒童，不論其是否有身體缺陷或智力缺陷。與此不同的是，由于傳統(tǒng)觀念等因素，中國領養(yǎng)家庭大多只愿意收養(yǎng)健康兒童，然而福利機構中絕大多數(shù)的孩子都患有不同程度的疾病，這便導致了家庭寄養(yǎng)這一為孤兒營造更好的成長環(huán)境的措施得不到很好的落實貫徹。

2.3.3 日本

日本的福利政策強調(diào)以家庭為主，與以市場為導向的歐美國家形成明顯對比。日本大眾普遍支持“家庭是最高的學校”的理念，認為父母是撫育子女的責任承擔主體，因此，日本的兒童福利政策極其重視對家庭職責的發(fā)揮。日本《兒童福利法》明確規(guī)定了對兒童獨立生活的配套援助事項，主要包括日常生活的指導、教育和就業(yè)支持。此外，除了對殘障兒童的保護與醫(yī)療，重點是在社會日常中生活指導和技能獲取，幫助他們獲得自己的政策生活，確保兒童享有尊嚴和人格。

由于中國的福利機構普遍受到資金不足、缺乏工作人員等方面的限制，因此著重于對兒童生理方面的照料，只有在部分經(jīng)濟發(fā)達的省份開始注重兒童的健康全面發(fā)展特別是心理發(fā)展，醫(yī)療康復以及特殊教育。

3 完善我國孤殘兒童救助的建議

兒童福利的發(fā)展，需要政治文明進步、社會文化提高、經(jīng)濟發(fā)展和科技推動等多方面力量共同參與。我國十分重視兒童社會福利的發(fā)展，但是與其他國家相比，我國兒童福利狀況還存在許多問題和不足。我國兒童福利制度的建設與完善不可能完全仿照別國的兒童福利發(fā)展過程，應結合我國具體國情來選擇最適合的兒童福利政策模式，尤其是對孤殘兒童的救助形式。下面對兒童福利的建設提出幾點建議。

3.1 健全行政體制，完善孤殘兒童救助法律體系和制度保障

通過國家立法，將兒童的社會救助納入社會經(jīng)濟體系內(nèi)。此外，通過立法明確孤殘兒童的適用范圍、政府責任以及其孤殘兒童的權利保障的細則，切實解決散落在各部門法中的相關法律法規(guī)相對滯后、相互沖突等問題，確保政府各部門的相互配合，建立無縫銜接的兒童福利體系。

重點在制定對重病殘兒童的社會保障政策，從患病和殘疾兒童的醫(yī)療保險、救助、康復、生活補貼等多個方面來減輕家庭經(jīng)濟負擔，減少家庭將孩子送去社會的幾率。

3.2 建立收養(yǎng)審查制度

目前，我國并無普及由第三方機構對收養(yǎng)者做鑒定的情況，領養(yǎng)孩子前的家庭調(diào)查程序很不規(guī)范。民政部門可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，比如：參考美國的做法建立嚴格的收養(yǎng)審查制度，保證兒童權益優(yōu)先的準則，引入第三方專業(yè)機構進行收養(yǎng)評估。除此，收養(yǎng)家庭領養(yǎng)小孩后還需不定時接受正式社會工作者的家訪，對孩子領養(yǎng)后的生活情況進行審查，確保其獲得良好的健康成長環(huán)境。

3.3 打造多元化兒童福利救助模式

在日益完善的市場經(jīng)濟條件下，我國兒童福利事業(yè)要積極整合來自社會各界的資源，形成一個全方位、多層級的兒童救助網(wǎng)絡體系。兒童救助不僅依靠政府，更需要民間愛心力量，挖掘有意向資助福利機構的社會組織，集中全民力量對孤殘兒童進行救助。

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