試析無效行政行為

摘 要：目前我國還沒有成熟的無效行政行為理論，也沒有完善的無效行政行為制度，在很多行政法教材中沒有無效行政行為的概念，即便有闡述的也不是很清楚。文章從無效行政行為的概念、效力等方面對無效行政行為作了一個全面的闡述。在行政行為成立的基礎上討論行政行為的效力，把行政行為“不成立”排除在無效行政行為研究范圍之外。在無效行政行為效力方面，從價值判斷上否定無效行政行為的公定力，承認行政相對人對無效行政行為具有抵抗權。

關鍵詞：無效行政行為；公定力；抵抗權

一、無效行政行為的含義

無效行政行為最基本的問題是概念問題，最核心的價值是承認相對人的抵抗權，是對行政行為公定力理論的修正和完善。從行政主體的角度看，為了效率和行政目標的實現，承認行政為的公定力有一定的合理性。但如果行政行為違法比較嚴重，相對人只能在承受嚴重的后果之后才能通過訴訟或復議來取得行政法上的救濟，這從保護相對人合法權益的角度來講又是極其不合理的。因而需要無效行政行為制度來彌補公定力理論的不足。要是這一功能得到發揮，相對人的抵抗權得以更好地維護相對人的合法權益就必須了解什么樣的行為是無效行政行為。

無效行政行為是行政行為的一種，指由行政主體作出的具有行政行為的外形但因缺乏實質要件而不能發生法律效力的行為。對于這個定義我們可以從以下幾個方面來理解。第一，無效行政行為在性質上屬于形式行政行為。無效是對形式上已經作出的行政行為效力的一種否定性評價，其前提是行政行為在形式上已經存在，這一點要求我們把無效行政行為與不存在的行政行為區分開來。第二，無效行政行為對于相對人沒有拘束力。這也是無效行政行為與可撤銷的行政行為的區別。第三，無效行政行為之中并非沒有權利與義務，其實質上的無效性并不必然決定其沒有包括相關的權利和義務，但是無效行政行為中的權利是不受法律保護的。若行政主體在這樣的行政行為中為行政相對人設定了義務，相對人可以直接行使抵抗權。這里需要指出的是在無效行政行為中，行政主體為相對人設立了義務，說明無效行政行為具有行政行為成立的法律效果要件，是可以成立的行政行為。

在這里筆者贊同金偉峰教授對無效行政行為的概念作出的界定，無效行政行為是指因具有重大而且明顯的違法情形而自始不產生法律效力的行政行為。該概念包含了無效行政行為的三個特征：一是無效行政行為在性質上屬于形式行政行為，其前提是行政行為在形式上已經存在；二是無效行政行為在范圍上一般限于重大且明顯違法的行政行為；三是無效行政行為在后果上表現為自始、當然、確定無效。

二、無效行政行為的特征

1.無效行政行為的范圍上僅指“重大且明顯的違法行為”

此限定范圍是依大陸法系國家和地區通說，即其具有外在的“明顯違法性”和內在的“重大違法性”，前者指依一般公民之理性和經驗所能判斷的違法行政行為，后者指其違反了重要的法律法規，該通說在外國的立法上也有體現，比如，《聯邦德國行政程序法》第44條第一項規定：“行政行為具有嚴重瑕疵，該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者，行政行為無效。”

2.無效行政行為在效力上表現為“自始、當然和確定無效”

即從行政行為做出時，無需有權機關宣告就不具有任何法律效力，公民也沒有尊重該行為的義務，并享有對該行為抵抗的權利，甚至在某些情況下，公民可以采取警告、逃脫等方式進行正當防衛和對抗；這實質上就是賦予了公民在行政行為執行時“當時”的救濟手段，因其“當時”而不同于復議訴訟等“事后”救濟手段。即使在事后的救濟手段中，對于無效行政行為的救濟也不受時效的限制，相對人擁有無期限追訴權，即“做出無效行政行為的機關和其他有權機關得隨時宣告或確認其無效，相對人也可隨時請求有權機關宣告或確認其無效”。對該無效行政行為，做出機關即使事后進行了追認、轉換等補救措施，依然不能被法律所承認而變為有效。“一旦法院宣布某一行政行為在法律上無效，那就如同什么事都沒有發生一樣。”

三、無效行政行為的效力概述

我國關于行政行為效力的理論受日本的影響，認為行政行為的效力包括公定力、確定力、拘束力和執行力四種。近幾年來受德國的影響，開始對公定力概念提出挑戰，主張拋棄公定力概念，把行政行為的效力概括為存續力、構成要件效力、確認效力、拘束力和執行力，同時認為拘束力概念和存續力以及其構成要件效力或確認效力相混淆，因而對其不單獨研究。筆者認為行政行為的效力包括公定力、確定力、拘束力、執行力和先定力。行政行為的公定力是指行政行為一經作出，即對任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。行政行為具有公定力已為大陸法系國家所普遍認可。它要求其拘束對象承擔兩項基本義務：一是先行服從義務，就是要行政相對人對行政行為的異議訴諸于事后救濟，在此之前只能暫時服從；二是不容否認義務，要求其他機關及其法院不得無視甚至否認行政行為的存在。

至于先定力，該提法可能源于法國行政法學，法國行政法學認為行政處理之所以有效力在于它是行政機關的單方行為，形成處理也因此具有效力先定特權。“效力先定特權是指行政機關的決定一旦做出以后，就假設符合法律規定，對行政機關本身和當事人以及其他國家機關具有拘束力量。利害關系人認為行政機關的行政決定違法，只能按照法定的途徑提出申訴。在這個決定沒有被有權限的機關變更、撤銷或宣布無效之前，始終認為合法。即使在申訴過程中，在受理申訴的機關沒有做出裁決以前，行政決定繼續有效。”由此可見法國行政法學上的效力先定特權與我國行政法上的公定力在內容基本重疊。

基于以上闡述我們可以看出，承認無效行政行具有公定力不利于抑制行政權的專橫，也不利于相對人合法權益的及時保護。而否定無效行政行為的公定力，賦予相對人在無效行政行為情形下的抵抗權，不僅是對相對人主體性的尊重，也是對行政主體負責人的表現，行政主體在存在相對人監督的環境下會謹慎行為，減少“重大且明顯違法情形”的出現。因而筆者贊同無效行政行為不具有公定力的觀點，并且極力呼喚無效行政行為制度的建立，讓相對人的抵抗權行使有制度依據和有先例可循。

參考文獻：

[1]柳硯濤，劉宏渭.論無效行政行為防衛權及其矯正機制[J].《行政法學研究》，2003年2期.