縣域尺度主體功能區(qū)劃分及其生態(tài)控制

摘要：主體功能區(qū)劃是指在對不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫剡M(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，以自然環(huán)境要素、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)系統(tǒng)特征以及人類活動形式的空間分異為依據(jù)，劃分出具有某種特定主體功能的地域空間單元。[1]實施主體功能區(qū)是解決我國經(jīng)濟(jì)、人口、資源環(huán)境空間失衡問題、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的根本途徑，也是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的迫切需要。功能區(qū)劃分是主體功能區(qū)在空間上的細(xì)化，是承載具體地域功能的次級地域單元。功能區(qū)既可以承接國家和省級主體功能區(qū)域設(shè)定的主體功能，也可以承載非主體功能。功能區(qū)構(gòu)成了縣域內(nèi)部地域功能分異的空間格局。本文在GIS技術(shù)的支撐下，把萬安縣初步劃分出四類主體功能區(qū)，城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)建設(shè)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。最后針對不同功能區(qū)提出不同的空間生態(tài)定位及政策建議。

關(guān)鍵詞：縣域尺度；主體功能；生態(tài)控制

一、引言

2013年11月12日，《十八屆三中全會決定》提出要堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，是國土空間開發(fā)的重大戰(zhàn)略決策、管控戰(zhàn)略抓手和重要戰(zhàn)略任務(wù)。然而，傳統(tǒng)的四類主體功能區(qū)都是以縣為基本單元，縣域內(nèi)部的區(qū)域差異客觀存在，除了主體功能外，還會有其他功能，如何實現(xiàn)各類功能區(qū)落地、如何將主體功能區(qū)規(guī)劃與其它空間性規(guī)劃進(jìn)行銜接和融合等，已成為我國國土空間開發(fā)亟待解決的重大問題。本文劃分了萬安縣具體的功能區(qū)類型，劃定了各類功能區(qū)的范圍，理清了各類功能區(qū)的具體定位，對于建設(shè)山水萬安、和諧萬安、富裕萬安具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

二、區(qū)域概況

萬安縣位于江西省中南部，縣境地處羅霄山東麓、吉泰盆地南端，具有典型的江南丘陵地貌特征，地勢呈現(xiàn)東南、西南、西北部高，東北部為比較低平的河谷平原。境內(nèi)山地約占全縣總面積的34%，丘陵占30%，低丘崗地占35%，平原只占1%。長期以來，萬安縣受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然條件、交通區(qū)位等條件因素的制約，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一直相對滯后，落后局面仍然沒有得到根本的改變。

三、功能區(qū)劃分方法

根據(jù)土地利用二調(diào)數(shù)據(jù)庫和2020年土地利用規(guī)劃庫，（如圖1所示），劃分功能區(qū)用地類型。將現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地及與之比鄰的現(xiàn)狀工礦用地、2020年前的規(guī)劃用地圖斑劃定為城鎮(zhèn)發(fā)展用地；將各級森林公園、濕地公園和自然保護(hù)區(qū)等劃定為禁止開發(fā)用地；將規(guī)劃用地以外的耕地、園地、其他農(nóng)用地等現(xiàn)狀圖斑歸并劃定為農(nóng)業(yè)用地；將規(guī)劃用地以外的林地、草地、水域、未利用地等現(xiàn)狀圖斑進(jìn)行歸并劃定為生態(tài)用地；將其余的建設(shè)用地現(xiàn)狀圖斑歸并劃定為建設(shè)用地。

功能區(qū)構(gòu)成了縣域內(nèi)部地域功能分異的空間格局，引導(dǎo)縣域內(nèi)部開發(fā)活動的合理布局。作為省級重點生態(tài)功能區(qū)域，萬安縣功能區(qū)類型包括生態(tài)建設(shè)區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)兩類限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，增設(shè)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)。

修訂功能區(qū)邊界。根據(jù)縣域國土空間開發(fā)戰(zhàn)略及集中連片布局原則，適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，最終劃定各類功能區(qū)范圍。

四、結(jié)果分析

按照功能區(qū)劃分依據(jù)，經(jīng)對自然本底條件、保護(hù)利用現(xiàn)狀及開發(fā)建設(shè)增量需求開展單要素和綜合集成評價分析，將萬安縣國土空間劃分為生態(tài)建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類功能區(qū)。

1.生態(tài)建設(shè)區(qū)：生態(tài)建設(shè)區(qū)是構(gòu)成萬安縣國土空間的主體，范圍涉及15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)80個行政村，面積合計為1468.2平方千米，占全縣土地面積的比重達(dá)72.0%。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)是萬安縣國土空間的重要組成部分，涉及10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)55個行政村，面積合計為530.4平方千米，占全縣土地面積的比重為26.0%。主要包括東部農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、西部農(nóng)業(yè)主范圍涉及產(chǎn)區(qū)和南部農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)。

3.城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)：城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)是萬安縣未來人口和工業(yè)的核心集聚地，范圍涉及8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個行政村，面積合計為39.8平方千米，占全縣土地面積的比重為2.0%。成片分布在縣城芙蓉鎮(zhèn)和五豐鎮(zhèn)，零散分布在窯頭鎮(zhèn)、高陂鎮(zhèn)和夏造鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)。

4.禁止開發(fā)區(qū)：指依法設(shè)立的各級各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)等自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及重點文物（含國家級和省級）等點狀分布地。全縣現(xiàn)有1個國家級森林公園（萬安國家森林公園）、1個縣級自然保護(hù)區(qū)（萬安縣月明縣級自然保護(hù)區(qū)）。

五、空間功能定位

1.生態(tài)建設(shè)區(qū)

主要功能是生態(tài)保護(hù)和水源涵養(yǎng)，以及林果產(chǎn)品生產(chǎn)和旅游休閑。包括林地、草地、內(nèi)陸水域和灘涂。這類地區(qū)要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境整治，遵循保護(hù)優(yōu)先，適度開發(fā)原則，可有節(jié)制地開發(fā)旅游、度假、休閑等同時具有自然生態(tài)保護(hù)意義和經(jīng)濟(jì)效益的綠色產(chǎn)業(yè)。嚴(yán)格控制開發(fā)建設(shè)活動，禁止建設(shè)與生態(tài)保護(hù)和旅游事業(yè)無關(guān)的項目；旅游項目立項要進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評價，并加強(qiáng)政府監(jiān)管，保證項目嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)；堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、分類引導(dǎo)、依法管理的原則，嚴(yán)格控制人為因素干擾，嚴(yán)禁開展不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，保持自然生態(tài)和文化遺產(chǎn)的原真性、完整性；嚴(yán)格土地用途管制，控制居民點規(guī)模，實施廢棄農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾還林，降低建設(shè)用地規(guī)模。

今后發(fā)展方向包括以下幾個方面：加大生態(tài)補(bǔ)償力度，強(qiáng)化生態(tài)建養(yǎng)；引導(dǎo)區(qū)內(nèi)人口易地搬遷、逐步減少人口規(guī)模；發(fā)揮本區(qū)水源涵養(yǎng)、水土保持和生態(tài)屏障的作用；保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的原生性和生物多樣性；協(xié)調(diào)旅游開發(fā)、礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)

主要功能是糧食和特色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。包括耕地、園地、農(nóng)村居住用地等區(qū)域。這類功能區(qū)應(yīng)該禁止一切破壞基本農(nóng)田的行為；嚴(yán)格控制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)模，切實保護(hù)有限的耕地資源；嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村居民宅基地審批制度，加強(qiáng)廢棄居民點用地的復(fù)墾和舊村改造，充分利用農(nóng)村現(xiàn)有閑置土地、荒地和劣地。

今后的發(fā)展方向包括：保護(hù)基本農(nóng)田，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保糧食安全；保持開發(fā)強(qiáng)度和人口規(guī)模的基本穩(wěn)定和逐步降低；提高土地資源節(jié)約集約利用效率，降低對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響；發(fā)揮資源優(yōu)勢，發(fā)展特色生態(tài)農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)效益。

3.城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)

城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)含城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，主要功能是城鎮(zhèn)發(fā)展、人口集聚和工業(yè)開發(fā)。城鎮(zhèn)-工業(yè)發(fā)展區(qū)是有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較高、發(fā)展?jié)摿^大，具備進(jìn)行適度開發(fā)建設(shè)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化區(qū)域。包括現(xiàn)狀城鎮(zhèn)、工業(yè)用地和2020年的規(guī)劃用地。城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)在今后的發(fā)展中應(yīng)該引導(dǎo)政策性城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金向本區(qū)傾斜；編制工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，明確劃定其用地界線、用地性質(zhì)，明確劃定工業(yè)區(qū)與城鎮(zhèn)之間防護(hù)綠帶的用地范圍；積極引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向工業(yè)區(qū)集中，加強(qiáng)土地資源的合理利用，嚴(yán)格按照國家規(guī)定的行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)安排各項建設(shè)用地，高效利用建設(shè)用地。

今后的發(fā)展方向包括以下幾個方面：把握開發(fā)時序，實現(xiàn)國土空間有序開發(fā)；促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)向本區(qū)域集聚，適度、逐步提高人口規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度；處理好開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)發(fā)展兼顧基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)功能保持、人居環(huán)境安全等；推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)專業(yè)化發(fā)展、集中化布局，提高資源開發(fā)效率；引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級、控制開發(fā)強(qiáng)度，保障生態(tài)安全。

4.禁止開發(fā)區(qū)域

這類區(qū)域具有較為強(qiáng)大的生態(tài)功能，在維持區(qū)域生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展方面具有重要作用，因此要實行強(qiáng)制性保護(hù)，嚴(yán)禁不符合區(qū)域功能定位的開發(fā)建設(shè)活動。

參考文獻(xiàn)：

[1]國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土地區(qū)研究所課題組.我國主體功能區(qū)劃分及其分類政策初步研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2007，（4）：3-10.

作者簡介：鄧焱，性別：男，籍貫：陜西省漢中市，江西師范大學(xué)碩士研究生，專業(yè)：人文地理學(xué)。