人民監督員制度法制化問題探析

摘要：人民監督員制度是我國最高人民檢察院推出的一項新制度，該制度的目的是讓人民來監督檢察機關，是權利監督權力的體現，是體現和發揚司法民主的一種形式，為防止司法腐敗起了很好的作用。人民監督員制度法制化是其持續穩定發揮效力的有效途徑，其法制化過程中要著力解決好幾個問題：如，人民監督員的遴選、監督范圍、監督效力等。

關鍵詞：人民監督員；法制化；監督范圍；監督效力

實行人民監督員制度，是人民群眾參與司法實踐的一項制度創新，也是中央深化司法體制改革的一項重要內容。它在加強檢察機關查辦職務犯罪案件的監督，提高辦案質量和執法水平，確保依法公正履行檢察職責，維護社會公平正義等方面的確起了重要的作用。

一、人民監督員制度法制化的必要性

1.憲法語境下的人民監督員制度需要更為直接、明確的法律規定

我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”憲法第27條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”為貫徹落實憲法上述規定，人民檢察院組織法第7條規定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督，調查研究，重證據不輕信口供，嚴禁逼供，正確區分和處理敵我矛盾和人民內部矛盾。”因此，人民監督員制度具有最高法律效力的憲法上的依據。但是，憲法依據是概括籠統的，只是一些原則性的規定。人民監督員制度如果要繼續有效地向前推進，勢必要將下位法加以細化，并作出更為明確、具體的可供實際操作的規定。

2.人民監督員制度外部監督的性質需要立法為其支撐

最高人民檢察院2003年制定下發的《人民監督員制度試點工作方案》中規定：“為進一步完善檢察機關查辦職務犯罪案件外部監督機制，促進依法正確行使檢察權，最高人民檢察院決定實行檢察機關直接受理偵查案件人民監督員制度”。可見檢察機關創設人民監督員制度的初衷，是將人民監督員制度定性為外部監督機制。因此，人民監督員制度法制化，是人民監督員獨立于檢察機關，實現外部監督的必要保障。從根本上看，一方面，檢察機關自身難以借助制度剛性的要求完全實現改革的預期目的；另一方面，在人民監督員制度的運作過程中，可能會涉及與檢察權行使的沖突問題，所以只有走出檢察改革單純由檢察機關主導進行的路徑依賴，盡快推進人民監督員制度法制化，以法律的形式將人民監督員制度的運作轉向體外化，才能實現“可持續發展”，使這項制度真正成為扎根于中國本土，具有長久生命力的制度創新。通過立法將人民監督員制度納入刑事訴訟程序，使其從政策性文件提升到法律法規這層權力位階，提高其權威性，從而增強人民監督員監督權的剛性。“立法對于人民監督員制度的確認盡管不否定檢察機關在行使檢察權時的裁量自由，但把法外程序變成法定程序無疑會增強這種監督的權威性，增強監督意見的約束力。

二、人民監督員制度的法律定位

人民監督員制度是國家民主法制建設的組成部分之一。在憲法中應作出關于人民監督員制度的原則性規定。如：“人民檢察院實行人民監督員制度”，“人民監督員在監督工作中應積極履行法定職責。”人民監督員制度是我國檢察機關的一項制度創新，它有效地回答了“誰來監督監督者”的追問，這項制度的成功推行，是因為它有著堅實的理論基礎：人民主權是人民監督員制度的政治基礎，司法民主是人民監督員制度的理論前提，司法公正是人民監督員制度的理論追求，權力監督是人民監督制度的理論核心。

人民監督員制度是一種社會監督，是檢察機關引進人民群眾參與司法活動，并直接參與個案監督的一種新形式，有著堅實的法理基礎、法律依據和現實必要性，它不僅是檢察制度的重大創新，有力促進了檢察機關監督制約機制的完善和執法行為規范，更是一場觀念上的變革，它符合司法民主發展的潮流與趨勢，也是中國特色社會主義檢察制度的自我完善和發展。這種監督與黨的領導和監督、人大監督、法律監督、行政監察監督、審計監督不處在同一層面。在社會監督子系統中，可以視人民監督員制度為人民陪審員制度、人民調解員制度一個層級、三個有差別的制度結構，可以相互促進，共同提高。

人民監督員制度是一種外部監督，不是檢察機關的內部制約。這種監督不是權力機關的監督，而是人民群眾的權利對權力的監督，盡管它對檢察機關并無絕對的必然的效力，但這種監督也不是對檢察機關可有可無的監督，更不是一種“擺設”或“門面”，這種監督是具有一定程序保障的監督。檢察機關通過引入有組織性的外部監督推出人民監督員制度是民眾參與對檢察機關的自由裁量權進行制約的一種途徑，充分體現了司法民主。

人民監督員制度是一種非訴訟程序性的監督。人民監督員不是執法主體，也不是訴訟參與人。這種監督不是訴訟程序內的監督，而是訴訟程序以外又對訴訟有積極影響的輔助監督。

三、人民監督員制度法制化的路徑

（1）要抓住《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》修改的機會，對人民監督員制度的相關細則作出具體明確的規定。將人民監督員制度納入這兩部法律之中，使憲法條文制度化，基本原則具體化，使公民的監督權利具有法定的程序作為保障。如：在《刑事訴訟法》中應規定人民監督員制度、人民監督員制度適用的案件范圍、人民監督員監督的組織形式，人民監督員的權利和人民監督員的回避及原則性的程序性規定。在《人民檢察院組織法》中應規定人民監督員制度、人民監督員制度適用的案件范圍和具體情形，人民監督員監督評議的效力等。

（2）由全國人大常委會制定關于實行人民監督員制度的《決定》或《條例》。甚至，在條件成熟時，可以由最高人民檢察院向國家立法機關提出立法建議，制訂具有一定法律階位的，全面詳盡的《人民監督員法》。將人民監督員制度的立法宗旨、基本原則、人民監督員的產生及權利義務、監督程序、監督效力等內容以法律形式加以確定，為這項創新性制度的實施和完善提供立法保障。

（3）人民監督員制度立法模式。從現有人民監督員制度立法模式研究狀況看，大多數觀點在許多問題是一致：一是均認為應該盡快對人民監督員制度立法，進一步規范人民監督員制度實踐，“人民監督員制度的確立需要法律明確規定其地位”；二是均認為在人民監督員法制化過程中，人民監督員制度立法與刑事訴訟法、人民檢察院組織法聯系在一起；三是在條件成熟時，“由最高人民檢察院向國家立法機關提出立法建議，制定單行的《人民監督員法》，以法律的形式規定人民監督員的性質和地位，條件和產生，權利和責任，監督范圍和效力，保障和制約機制等等”。人民監督員制度作為全國性的法律生活事件，其重要性不亞于其他全國性社會事務，理應由全國人大常委會為人民監督員制度單獨立法，制定《人民監督員法》，使人民監督員制度從試點走向實行，真正發揮其應有的監督作用，促進我國法治建設進程。