人民監(jiān)督員制度法制化問(wèn)題探析

摘要：人民監(jiān)督員制度是我國(guó)最高人民檢察院推出的一項(xiàng)新制度，該制度的目的是讓人民來(lái)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)，是權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的體現(xiàn)，是體現(xiàn)和發(fā)揚(yáng)司法民主的一種形式，為防止司法腐敗起了很好的作用。人民監(jiān)督員制度法制化是其持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮效力的有效途徑，其法制化過(guò)程中要著力解決好幾個(gè)問(wèn)題：如，人民監(jiān)督員的遴選、監(jiān)督范圍、監(jiān)督效力等。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；法制化；監(jiān)督范圍；監(jiān)督效力

實(shí)行人民監(jiān)督員制度，是人民群眾參與司法實(shí)踐的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，也是中央深化司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它在加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督，提高辦案質(zhì)量和執(zhí)法水平，確保依法公正履行檢察職責(zé)，維護(hù)社會(huì)公平正義等方面的確起了重要的作用。

一、人民監(jiān)督員制度法制化的必要性

1.憲法語(yǔ)境下的人民監(jiān)督員制度需要更為直接、明確的法律規(guī)定

我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”憲法第27條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”為貫徹落實(shí)憲法上述規(guī)定，人民檢察院組織法第7條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，接受群眾監(jiān)督，調(diào)查研究，重證據(jù)不輕信口供，嚴(yán)禁逼供，正確區(qū)分和處理敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾。”因此，人民監(jiān)督員制度具有最高法律效力的憲法上的依據(jù)。但是，憲法依據(jù)是概括籠統(tǒng)的，只是一些原則性的規(guī)定。人民監(jiān)督員制度如果要繼續(xù)有效地向前推進(jìn)，勢(shì)必要將下位法加以細(xì)化，并作出更為明確、具體的可供實(shí)際操作的規(guī)定。

2.人民監(jiān)督員制度外部監(jiān)督的性質(zhì)需要立法為其支撐

最高人民檢察院2003年制定下發(fā)的《人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作方案》中規(guī)定：“為進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件外部監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)依法正確行使檢察權(quán)，最高人民檢察院決定實(shí)行檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件人民監(jiān)督員制度”。可見(jiàn)檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度的初衷，是將人民監(jiān)督員制度定性為外部監(jiān)督機(jī)制。因此，人民監(jiān)督員制度法制化，是人民監(jiān)督員獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督的必要保障。從根本上看，一方面，檢察機(jī)關(guān)自身難以借助制度剛性的要求完全實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期目的；另一方面，在人民監(jiān)督員制度的運(yùn)作過(guò)程中，可能會(huì)涉及與檢察權(quán)行使的沖突問(wèn)題，所以只有走出檢察改革單純由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)進(jìn)行的路徑依賴，盡快推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法制化，以法律的形式將人民監(jiān)督員制度的運(yùn)作轉(zhuǎn)向體外化，才能實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”，使這項(xiàng)制度真正成為扎根于中國(guó)本土，具有長(zhǎng)久生命力的制度創(chuàng)新。通過(guò)立法將人民監(jiān)督員制度納入刑事訴訟程序，使其從政策性文件提升到法律法規(guī)這層權(quán)力位階，提高其權(quán)威性，從而增強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的剛性。“立法對(duì)于人民監(jiān)督員制度的確認(rèn)盡管不否定檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)時(shí)的裁量自由，但把法外程序變成法定程序無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)這種監(jiān)督的權(quán)威性，增強(qiáng)監(jiān)督意見(jiàn)的約束力。

二、人民監(jiān)督員制度的法律定位

人民監(jiān)督員制度是國(guó)家民主法制建設(shè)的組成部分之一。在憲法中應(yīng)作出關(guān)于人民監(jiān)督員制度的原則性規(guī)定。如：“人民檢察院實(shí)行人民監(jiān)督員制度”，“人民監(jiān)督員在監(jiān)督工作中應(yīng)積極履行法定職責(zé)。”人民監(jiān)督員制度是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，它有效地回答了“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的追問(wèn)，這項(xiàng)制度的成功推行，是因?yàn)樗兄鴪?jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)：人民主權(quán)是人民監(jiān)督員制度的政治基礎(chǔ)，司法民主是人民監(jiān)督員制度的理論前提，司法公正是人民監(jiān)督員制度的理論追求，權(quán)力監(jiān)督是人民監(jiān)督制度的理論核心。

人民監(jiān)督員制度是一種社會(huì)監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)引進(jìn)人民群眾參與司法活動(dòng)，并直接參與個(gè)案監(jiān)督的一種新形式，有著堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)、法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)必要性，它不僅是檢察制度的重大創(chuàng)新，有力促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制約機(jī)制的完善和執(zhí)法行為規(guī)范，更是一場(chǎng)觀念上的變革，它符合司法民主發(fā)展的潮流與趨勢(shì)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的自我完善和發(fā)展。這種監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督不處在同一層面。在社會(huì)監(jiān)督子系統(tǒng)中，可以視人民監(jiān)督員制度為人民陪審員制度、人民調(diào)解員制度一個(gè)層級(jí)、三個(gè)有差別的制度結(jié)構(gòu)，可以相互促進(jìn)，共同提高。

人民監(jiān)督員制度是一種外部監(jiān)督，不是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約。這種監(jiān)督不是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而是人民群眾的權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，盡管它對(duì)檢察機(jī)關(guān)并無(wú)絕對(duì)的必然的效力，但這種監(jiān)督也不是對(duì)檢察機(jī)關(guān)可有可無(wú)的監(jiān)督，更不是一種“擺設(shè)”或“門(mén)面”，這種監(jiān)督是具有一定程序保障的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)引入有組織性的外部監(jiān)督推出人民監(jiān)督員制度是民眾參與對(duì)檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行制約的一種途徑，充分體現(xiàn)了司法民主。

人民監(jiān)督員制度是一種非訴訟程序性的監(jiān)督。人民監(jiān)督員不是執(zhí)法主體，也不是訴訟參與人。這種監(jiān)督不是訴訟程序內(nèi)的監(jiān)督，而是訴訟程序以外又對(duì)訴訟有積極影響的輔助監(jiān)督。

三、人民監(jiān)督員制度法制化的路徑

（1）要抓住《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》修改的機(jī)會(huì)，對(duì)人民監(jiān)督員制度的相關(guān)細(xì)則作出具體明確的規(guī)定。將人民監(jiān)督員制度納入這兩部法律之中，使憲法條文制度化，基本原則具體化，使公民的監(jiān)督權(quán)利具有法定的程序作為保障。如：在《刑事訴訟法》中應(yīng)規(guī)定人民監(jiān)督員制度、人民監(jiān)督員制度適用的案件范圍、人民監(jiān)督員監(jiān)督的組織形式，人民監(jiān)督員的權(quán)利和人民監(jiān)督員的回避及原則性的程序性規(guī)定。在《人民檢察院組織法》中應(yīng)規(guī)定人民監(jiān)督員制度、人民監(jiān)督員制度適用的案件范圍和具體情形，人民監(jiān)督員監(jiān)督評(píng)議的效力等。

（2）由全國(guó)人大常委會(huì)制定關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的《決定》或《條例》。甚至，在條件成熟時(shí)，可以由最高人民檢察院向國(guó)家立法機(jī)關(guān)提出立法建議，制訂具有一定法律階位的，全面詳盡的《人民監(jiān)督員法》。將人民監(jiān)督員制度的立法宗旨、基本原則、人民監(jiān)督員的產(chǎn)生及權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力等內(nèi)容以法律形式加以確定，為這項(xiàng)創(chuàng)新性制度的實(shí)施和完善提供立法保障。

（3）人民監(jiān)督員制度立法模式。從現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度立法模式研究狀況看，大多數(shù)觀點(diǎn)在許多問(wèn)題是一致：一是均認(rèn)為應(yīng)該盡快對(duì)人民監(jiān)督員制度立法，進(jìn)一步規(guī)范人民監(jiān)督員制度實(shí)踐，“人民監(jiān)督員制度的確立需要法律明確規(guī)定其地位”；二是均認(rèn)為在人民監(jiān)督員法制化過(guò)程中，人民監(jiān)督員制度立法與刑事訴訟法、人民檢察院組織法聯(lián)系在一起；三是在條件成熟時(shí)，“由最高人民檢察院向國(guó)家立法機(jī)關(guān)提出立法建議，制定單行的《人民監(jiān)督員法》，以法律的形式規(guī)定人民監(jiān)督員的性質(zhì)和地位，條件和產(chǎn)生，權(quán)利和責(zé)任，監(jiān)督范圍和效力，保障和制約機(jī)制等等”。人民監(jiān)督員制度作為全國(guó)性的法律生活事件，其重要性不亞于其他全國(guó)性社會(huì)事務(wù)，理應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)為人民監(jiān)督員制度單獨(dú)立法，制定《人民監(jiān)督員法》，使人民監(jiān)督員制度從試點(diǎn)走向?qū)嵭校嬲l(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用，促進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程。