論民事公益訴訟調(diào)解制度

摘要：《民事訴訟法》司法解釋細(xì)化了民事公益訴訟制度，第二百八十九條規(guī)定了民事公益訴訟程序的和解與調(diào)解制度。文章分析了公益訴訟程序適用調(diào)解制度的情況，并對公益訴訟的調(diào)解制度的適用作出了完善建議。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟調(diào)解；有限調(diào)解；檢察監(jiān)督

民事公益訴訟程序是否適用調(diào)解制度存在爭議，雖然司法解釋明確規(guī)定了調(diào)解制度可以適用，但是學(xué)界從理論上對這一制度適用的正當(dāng)性存在質(zhì)疑，作者認(rèn)為，司法解釋作出可以適用的規(guī)定是法律利益衡量的結(jié)果，因此深刻剖析這一法律條款背后的法益沖突并不斷完善法律制度極為必要。

一、民事公益訴訟調(diào)解制度的理論沖突性

1.從訴權(quán)理論上看

有學(xué)者認(rèn)為，民事公益訴訟首先是一種民事訴訟，而民事訴訟的調(diào)解必須以處分權(quán)為前提，而公益訴訟的原告并不是公共利益的完全或?qū)嶓w代表，因此說為了避免調(diào)解對公共利益的損害，公益訴訟必須對原告的處分權(quán)作出一定限制，因此民事公益訴訟的原告不應(yīng)該具有與被告調(diào)解的權(quán)利。

2.從民事公益訴訟的目的上看

民事公益訴訟不能完全適用調(diào)解的一個重要原因是其性質(zhì)的特殊性：目前我國的民事公益訴訟制度案件類型主要是環(huán)境保護(hù)案件和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件，這兩類案件爭議的焦點(diǎn)主要在于被告實(shí)施的行為是否構(gòu)成了環(huán)境侵權(quán)或者消費(fèi)侵權(quán)。而無論是調(diào)解還是和解都不以案件事實(shí)清楚為前提，如此一來，當(dāng)訴訟雙方在公益訴訟中達(dá)成調(diào)解后，訴訟程序?qū)Ρ辉V人的行為沒有作出確認(rèn)，可能只涉及賠償數(shù)額，或者停止侵害等民事后果，那么可以認(rèn)為這個訴訟程序沒有對被訴人的可能危害公共利益的行為產(chǎn)生威懾性的作用，因此說，較低的違法成本使得這一訴訟無法起到保護(hù)公共利益的作用。

二、民事公益訴訟調(diào)解的實(shí)踐正當(dāng)性

司法解釋明定了民事公益訴訟的調(diào)解制度，正是因?yàn)槊袷鹿嬖V訟的調(diào)解制度有其存在的實(shí)踐需要。訴訟的目的在于解決糾紛，而調(diào)解結(jié)案無疑是解決糾紛最為便捷、效益的方式。

1.多元化糾紛解決機(jī)制的需要

公共利益的保護(hù)并不能寄希望通過單一途徑或單一方式來完成和實(shí)現(xiàn)，多元化的公共利益保護(hù)途徑是完善公用利益保護(hù)機(jī)制的必然選擇。目前我國民事公益訴訟程序還不完善，而且隨著社會的不斷發(fā)展和公民維權(quán)意識的逐步提高，應(yīng)該說民事公益訴訟大有暴增之勢，因此說，訴訟調(diào)解以其高效性和便捷性的特點(diǎn)適應(yīng)時代發(fā)展的需要，訴訟糾紛的快速解決，并降低了司法成本，符合訴訟效益原則。

2.和諧訴訟理念的指引

社會主義和諧社會理念內(nèi)在地包含和諧訴訟理念，調(diào)解貫穿于訴訟過程的始終，調(diào)解是在雙方自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，有利于公益訴訟糾紛的迅速、徹底解決，訴訟調(diào)解有利于息訟，減少上訴、申訴、纏訴等，公益訴訟的原告基于公共利益提起訴訟，因此說公益訴訟的結(jié)果勢必引起社會的廣泛重視，而快速、高效、公平的結(jié)案對維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧有重要作用。

如前文所述，盡管民事公益訴訟適用調(diào)解制度存在著理論上的爭議，但是就社會發(fā)展的客觀需要而言，就現(xiàn)階段我國民事公益訴訟程序處于摸索階段的現(xiàn)實(shí)而言，將兼具靈活性和實(shí)效性的調(diào)解適用到民事公益訴訟中，一方面可以彌補(bǔ)公益訴訟程序不夠完善的現(xiàn)實(shí)弊端，另一方面為社會公共利益的良性運(yùn)行提供了廣闊空間，具有一定的時代意義。

三、民事公益訴訟調(diào)解制度的完善

1.建立有限調(diào)解制度

上文已經(jīng)論述民事公益訴訟適用調(diào)解的必要性和正當(dāng)性，但是民事公益訴訟程序中的調(diào)解是不是完全照搬民事訴訟中的調(diào)解制度呢？筆者認(rèn)為，調(diào)解制度的合法性和自愿性必須得到嚴(yán)格執(zhí)行，這是民事公益訴訟調(diào)解的前提條件；但是基于民事公益訴訟的特殊性，民事公益訴訟制度應(yīng)該堅(jiān)持“有限調(diào)解”原則，筆者認(rèn)為，所謂有限調(diào)解原則應(yīng)當(dāng)包括：嚴(yán)格限制合理程序的啟動時間；嚴(yán)格規(guī)制調(diào)解適用范圍。

（1）嚴(yán)格限制調(diào)解程序啟動時間。筆者認(rèn)為審前調(diào)解不應(yīng)當(dāng)適用于民事公益訴訟中，審前調(diào)解強(qiáng)調(diào)了訴訟的經(jīng)濟(jì)效益，但是忽略了民事公益訴訟的特殊性，公益訴訟的案件往往比較復(fù)雜，如果不經(jīng)過一系列的法庭舉證質(zhì)證環(huán)節(jié)，可能案件的事實(shí)難以清晰顯現(xiàn)，案件的公正處理受到質(zhì)疑，從而使公益訴訟的真正當(dāng)事人——社會公眾難以信服案件處理結(jié)果。基于公共利益的廣泛性和社會性，民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)“公正優(yōu)先，兼顧效率”，不能一味地強(qiáng)調(diào)訴訟效率而忽略了訴訟公正，本末倒置。為了防止損害繼續(xù)擴(kuò)大，或者侵權(quán)行為持續(xù)實(shí)施，原告方可以申請法院頒發(fā)禁止令或申請先予執(zhí)行，因此說，筆者認(rèn)為庭前調(diào)解不適用民事公益訴訟程序，這也在一定程度上有效減少了當(dāng)事人惡意串通損害社會公益的可能性，實(shí)現(xiàn)以程序規(guī)制保證實(shí)體正義。

（2）嚴(yán)格規(guī)制調(diào)解適用范圍。公益訴訟的啟動是因?yàn)楣怖媸艿搅饲趾蛘哂斜磺趾Φ默F(xiàn)實(shí)危險，公益訴訟的目的之一是為了解決糾紛，恢復(fù)社會狀態(tài)。其次，法具有告示、指引、評價、預(yù)測、教育和強(qiáng)制等規(guī)范作用，因此說法院針對公益訴訟某個個案的處理結(jié)果也在一定程度上具有告示、指引、評價和預(yù)測等作用。如果允許當(dāng)事人雙方對民事公益訴訟的侵權(quán)事實(shí)是否存在調(diào)解，也就是說法律對于被訴方的行為是否構(gòu)成違法沒有表明法律評價，會混淆社會公眾，也可能會因其調(diào)解結(jié)案的訴訟成本較低，使其他企業(yè)或者組織鋌而走險，敢于實(shí)施危害社會公眾利益的行為。可以說此時這個民事公益訴訟只是單純地解決了民事糾紛，達(dá)到了司法效果，而沒有實(shí)現(xiàn)其社會效果。據(jù)此，筆者認(rèn)為，民事公益訴訟中，侵權(quán)事實(shí)是否存在必須由法院按照現(xiàn)有證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定，在此基礎(chǔ)上，雙方當(dāng)事人可以就案件的賠償數(shù)額等責(zé)任形式進(jìn)行調(diào)解。

2.完善檢察監(jiān)督制度，防止惡意訴訟

司法解釋規(guī)定的調(diào)解公告程序是為了對原告的處分權(quán)和辯論權(quán)作出限制，這一程序設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是防止當(dāng)事人雙方私下達(dá)成調(diào)解協(xié)議，損害社會公共利益現(xiàn)象的發(fā)生，這是從審判程序的內(nèi)部運(yùn)行來防止惡意訴訟的司法監(jiān)督，但是此次司法解釋忽視了檢察監(jiān)督的作用，民事公益訴訟是民事訴訟的一種，因此說，對于當(dāng)事人雙方惡意串通調(diào)解結(jié)案損害社會公益的案件，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督作用，賦予檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)，內(nèi)部的公告制度和外部的檢察監(jiān)督制度的有效結(jié)合才能夠保證民事公益訴訟調(diào)解的合法性，達(dá)到解決糾紛的司法效果和維穩(wěn)社會的社會效果的有效統(tǒng)一。