農村宅基地使用權抵押的理論問題探討

摘要：現階段，農村宅基地使用權的抵押因農村經濟的發展要求等原因而具有現實需求。十八屆三中全會和2015年中央一號文件均明確提出要改革農村宅基地制度，在政策上表現了對農村宅基地使用權抵押的積極態度。目前理論界對于農村宅基地抵押問題仍存在較大爭議，主要有禁止抵押、自由抵押、限制抵押三種觀點。禁止抵押和自由抵押兩者觀點都存在較大的局限，限制抵押說具有合理性，但存在不足，對于目前的限制條件應當予以修正或完善。

關鍵詞：宅基地使用權；宅基地使用權抵押；限制抵押

一、問題的提出

宅基地使用權是我國特有的一種用益物權，它是指城鄉居民在依法取得國家所有或農村集體經濟組織所有的宅基地上建造住宅及其居住使用的有關權利的總稱。現實中，農村宅基地原本是供農民建立住宅所用，但目前我國產業結構由于經濟的高速發展產生了巨大變化，大量農村人口遷移到城市，農村宅基地多被閑置，而同時，宅基地的非商業化也使得農村經濟的發展面臨資金難的尷尬。宅基地制度改革具有現實意義和迫切性。十八屆三中全會和2015年中央一號文件明確提出要改革完善農村宅基地制度改革，中央政府也已經積極推出相關政策，鼓勵金融機構開展或擴大農村宅基地使用權抵押貸款業務，從政策上表明對農村宅基地抵押的積極態度。但目前理論界對于農村宅基地抵押問題仍然存在較大爭議，本文擬從理論角度出發，對我國農村宅基地使用權抵押的相關問題進行探討，明確我國對宅基地使用權抵押的應然態度。

二、農村宅基地使用權抵押諸說

1.禁止抵押說及評析

此種觀點認為應禁止任何形式的宅基地使用權抵押。這主要有兩方面的理由。一方面，從權利的性質和功能分析，宅基地使用權是一種具有福利性質的用益物權，具有社會保障的功能。宅基地使用權的福利性質主要體現在農民能夠廉價地取得宅基地以獲取基本的生活條件。這種福利是國家基于農村經濟發展相對滯后，而只針對農村居民的特殊關懷，其他非農村居民不可能享有。若具有福利性質的宅基地使用權可以自由抵押，那么對于不能享受此項福利的社會成員來說是極為不公平的。另一方面，從宅基地抵押的后果和影響分析，如果宅基地使用權被允許自由抵押，那么當抵押權實現之時，農民將會失去住所。我國目前的社會保障制度還并不完善，宅基地成為社會保障的補充。宅基地使用權的自由抵押容易造成大量農民流離失所的情況，屆時社會問題也會加重，影響和諧社會的構建。

筆者認為，這種觀點考慮了社會公平和穩定，但是也存在諸多不足。首先，宅基地使用權的確具有福利性質，但這并不意味著農民因此喪失抵押的權利。抵押宅基地使用權，只是導致農民所獲福利的形式發生了改變。因為，農民抵押宅基地使用權之后，雖然喪失了宅基地使用權，卻必然獲得與宅基地使用權相當的其他權利，農民的福利不會減少也并未增加，并不必然導致社會不公。其次，宅基地及在其上的住所是農民棲息之地，如果沒有充分的理由或把握，農民不會隨意抵押宅基地使用權，讓自己承受流離失所的風險。而即便農民存在考慮不周，計算失誤而失去土地的情況，這也是在市場經濟體制正常運行下的經濟活動，遵循市場經濟的客觀規律，亦維護了交易公平。允許宅基地使用權的抵押，從本質上看只是擴展了農民融資的渠道。因此，禁止宅基地使用權的抵押并無充分之理由，卻忽視了農民能利用宅基地使用權抵押的方式獲取改善生產和生活所需資金的迫切性和優勢。

2.自由抵押說及評析

此種觀點認為財產應當具有可流轉功能，從而主張農村宅基地使用權可以自由抵押。持此觀點的學者主要是從經濟效益方面來分析的。我國經濟高速發展，產業結構產生了巨大的變化，農村人口大量遷移到城市，且人數持續增多，使得大量農村宅基地閑置，其集約利用水平低。而同時，宅基地的非商業化和非資本化，又使得宅基地無法正常流通，農民的財產因而受到損失，宅基地的社會福利作用也因此降低。允許宅基地使用權的自由抵押，使得空置宅基地發揮其價值，土地的集約利用水平和利用效率得以提高，亦推動我國城市化建設，而且對擴充農民融資渠道有重要的作用。其次，是從宅基地使用權的性質分析。宅基地使用權是一種用益物權，這意味著農民享有對宅基地的使用、收益、處分之權利，可以對宅基地使用權進行抵押、轉讓等，且方式和范圍都不應受到限制，否則即與其用益物權的性質相悖。因此，應允許宅基地使用權的自由抵押。

筆者認為，自由抵押說看到了宅基地使用權財產屬性的本質，考慮到了宅基地使用權自由抵押后帶來經濟效益最大化的好處，但卻忽視了宅基地使用權自由抵押后可能產生的諸多不利影響。我國城鄉二元結構發展幾十年，農村居民與城市居民在收入水平上存在很大差距。這種差距必然導致雙方對于價格的心理預期差異。而目前，我國農村土地使用權市場尚未完全形成，缺乏科學、完善的市場交易制度，現階段完全放開對宅基地使用權抵押的限制，城市居民很有可能憑借其經濟優勢地位，以極低的價格獲取宅基地使用權，農民很難獲得抵押宅基地使用權的相當利益。長此以往，社會問題極易產生。因此，現階段允許自由抵押農村宅基地使用權并不可行。

3.限制抵押說及評析

此種觀點是一種折衷的主張。此種主張一方面認為，農村宅基地使用權可以抵押；但另一方面認為，農村宅基地使用權的抵押必須受到一定的限制。從學者觀點和實踐來看，限制的條件主要包括三方面。首先，主體上的限制，即限于本集體經濟組織成員；其次，范圍上的限制，即限于本村集體；最后，方式上的限制，即遵循“地隨房走”，且須經本集體同意。

相對于禁止抵押說和自由抵押說，限制抵押說兼顧了各方利益，具有其合理性，但是三方面都予以限制條件未免太過苛刻。宅基地使用權在住房轉讓時一并轉讓可以防止宅基地使用權的炒賣，以實現宅基地僅限于建筑住所的功能，此項限制是合理的。從理論角度分析，宅基地使用權的主體是特定的，僅限于集體經濟組織的成員，但這種主體的限定只相對宅基地使用權的取得而言。當農民獲得宅基地使用權后，理論上是可以向任何人轉讓的，以此獲得收益，轉讓須經本集體同意并無合理依據。而現實中，就本集體內的成員而言，成員本可以極低的價格甚至是無償獲得宅基地，無需通過轉讓獲得宅基地使用權。將轉讓的范圍限于本村集體，主體限于本村集體經濟組織成員，并不有利于交易市場中有效競爭的形成，不具有太大的現實意義，而這也忽視了集體經濟組織外的成員獲得宅基地使用權的需求。因此，限制抵押說應當予以支持，但目前的限制條件應當予以修正，受讓對象并不應該局限于本村集體經濟組織成員，但可賦予本村集體經濟組織成員優先購買之權利。

三、農村宅基地使用權抵押的應然態度

通過對以上三種學說的分析，禁止抵押說忽視了宅基地使用權抵押應取得的經濟效益，自由抵押說則完全忽視了全面放開宅基地使用權抵押的限制的不利后果。

首先，修正主體和范圍的限制條件。不管是從理論還是現實層面，農村宅基地使用權抵押的主體都不應該限于本集體經濟組織成員，將范圍限于本村集體未免過于狹窄，會導致抵押過程難以形成有效的競爭，降低房產價值的轉化率。因此可以放開此限制條件。但考慮到本集體經濟組織成員的利益，可規定成員享有優先購買之權利。其次，修正抵押方式的限制條件。一方面，考慮到現階段宅基地使用權完全進入市場的巨大風險，應當堅持宅基地使用權與房屋結合才能作為抵押標的物的限制，但另一方面，宅基地使用權的抵押無需通過本村集體的同意，但為了對權利人進行必要的限制，本村集體可享有一定的審查權，符合抵押條件的授予審查通過，作為申請抵押的文件材料。