西方主要國家公共部門人力資源管理創新經驗及啟示

摘要：公共部門人力資源管理對公共部門的發展起著關鍵作用，這種作用在今天越來越被清晰的認識。但是，我國目前的公共部門人力資源管理出現很多現實的問題，影響到公共部門人力資源優勢的發揮。文章在認識總結西方主要國家公共部門人力資源管理經驗的基礎上，對我國公務員管理在今后的發展中提供一定的借鑒。

關鍵詞：公共部門；人力資源管理；公務員；改革

公共部門人力資源是指在公共部門工作的人員，尤其是指在國家、政府等公共部門從事公共事務管理的國家公務人員。在西方，對國家公務人員的管理一般涉及到考試、錄用、考核（考績）、獎懲、工資、培訓、晉升、調動、解職、退休、保障及分類管理等多項內容。最早起源于英國的文官制度是公共部門人力資源管理制度的創新，是在革除封建君主的“恩賜官職制”和早期資本主義的“政黨分贓制”弊病的基礎上，在實現資產階級民主過程中產生和發展起來的，以公開考試、擇優錄用為基礎的公務員制度，是資產階級經濟、政治、人事制度發展的必然產物。中國公務員制度是在借鑒西方國家公務員制度的基礎上發展起來的。通過借鑒西方主要發達國家關于公務員制度改革的基本經驗，從而尋找中國公務員制度改革的路徑。

一、西方主要國家公共部門人力資源管理創新經驗

1.錄用規則趨向簡化，靈活性增強

與以往相比，西方發達國家在公務員的錄用上規則趨向于簡化，且錄用的靈活性增強。因為規則的過于繁瑣成了公務員制度發展的阻礙因素，因此削減陳舊規制，去除繁文縟節，成為各國公務員制度創新的首要要求。

例如美國從1993年到1998年，各聯邦機構刪除了大約64萬頁的內部規則，刪除了大量的聯邦規制。從而打破了公務員制度法規嚴密、整齊劃一的傳統格局，取消了過程取向的控制機制。而日本的多途徑引進多樣性人才也正是公務員制度靈活性增強的有力證據。在日本，正在進一步發展并完善中的《官民交流法》將實現民間人才的公務員身份與民營企業職員身份并存，使得優秀的民間企業優秀人才進入國家公務員系統，簡化公務員錄用的程序規則。再如英國，在20世紀70～80年代之后，曾經被視為英國公務員制度的基本原則和主要特征的職業常任與保障逐漸被打破，短期性、臨時性的合同雇用制公務員開始涌現，單一的終身性雇用模式逐漸消解。90年代之后，各種彈性、靈活的公務員合同制雇用形式紛紛推行，公務員隊伍構成趨于多元化。

2.權力下放，授權管理的實現

權力的過于集中會導致管理僵化，效率降低。因為它既不利于充分發揮各個行政部門和公務員個體的積極性和創造性，也不利于提高整個行政系統的統一性與效能性。通過改革給一線管理者以更大的人事管理的實際權力，給各部門以更大的靈活性，即在遵循大原則的前提下，各部門可以自主設計符合部門實際的人事制度。如今分權化已成為一個遍及世界各國公務員制度改革的趨勢，幾乎所有國家的行政改革與公務員制度創新都把分權化作為一項重要內容。在管理主義理論中，分權被認為是把政策交給人民或者市場的最有效的管理方法。

比如，在英國的“下一步行動”是個突出的例子。在這次改革中，把整體的部委分成若干機構，這些執行機構在主管部門的政策指導下履行供給公共服務和有效管理的責任，以管理主義的技術和程序培訓職員，且所有活動處于一位高級項目主管的領導下。如法國分權式的非集權化改革要求中央集權的管理機構將更多的職能轉交給各自的地區和地方辦事處。為此，早在1992年即制定了關于對國家地方機構權力分配的法律，在改革中采取了以下舉措：①更加明確的規定中央政府的指導職能；②對預算分類進行修改，合并與重要政策領域相對應的預算項目，并進一步下放預算撥款；③在政府合同類的中央管理機構與分權服務機構或公共機構之間建立新的契約關系，同時制定關于經營資源和人員配置的多年預算合同。為了在組織上保障改革舉措的實施，法國成立了國家改革部際委員會（CIRE），其宗旨是讓全體部長更加密切關注現代化舉措的實施與跟蹤。再如日本的《公務員制度改革大框》中提出大幅下放人事管理權限，強調各省為公務員人事管理的主體。《大框》認為，以往權力高度集中且運作程序僵化的人事管理體制，無論相對于政府機構大幅合并后新建的行政組織體制的運行，還是相對于“行政現代化”的時代要求，顯然都已不相適應的。

3.強化公務員培訓制度，選拔與提升中確保素質

對公務員進行培訓，不僅是對公務員熟悉崗位工作知識的要求，也是公務員進行工作能力提升、服務理念強化以及培養創新型人才的必要條件。在西方發達國家，對公務員進行業務培訓已成為不論是對于新進公務員還是在職公務員來說，都是一項十分必要的提升工作能力與公務員隊伍素質的有效途徑。

為了更好地應對日趨高度復雜化的行政課題，日本的《公務員制度改革大框》規定采用定期培訓、輪崗、地方掛職和國外進修等多種形式提升其自身素質，逐級提拔。《大框》還重新修訂了休業制度，規定公務員因到大學院進修，到研究所、智囊班子等從事研究活動等對公務活動有益的事由而無法正常進行工作時，人事管理者應根據相關規定予以準許。在法國，公務員可以通過培訓中心加強考前培訓，并對培訓內容進行改編和發展，尤其是加強管理文化的訓練，使其更具有針對性。德國政府十分重視公務員的培訓，每年政府投入較大的培訓專項經費用于公務員培訓。通過培訓一是提高公務員的專業能力；二是提高公務員的個人素質，增強綜合能力；三是提高公務員的行為能力，包括交流、溝通能力和人際關系能力。美國的《行政實習訓練計劃》、《政府雇員培訓法》和《政府間人員法》等法律的推出都是為了加大培訓力度，鞏固培訓制度體系，使之具體化、細節化，明確的規定了公務員的培訓方向、培訓目的，以及培訓后的效果檢測。

4.引入聘任制，公務員永業原則的逐步淡化

公務員永業制曾經是政府保持廉潔和穩定的需要，也是公務員職業化的需要，但是它也會使政府組織封閉、僵化和缺乏活力。為了使政府部門具有更強的適應性、靈活性和高效率，各機構逐步傾向于根掘工作量要求增加或減少雇員人員，簽訂短期或臨時合同的公務員急劇增加。

在英國，梅杰政府繼撒切爾改革之后，于1996年4月再次進行改革，要求所有公務員與政府簽訂目標管理合同書，國家公務員不再是終身制。在美國，聯邦政府中高級文官系列（SES）和很多地方政府的公務員都按照績效合同來管理。同時對臨時合同制雇員的雇傭也大幅增加。在澳大利亞，政府將合同制雇傭作為改革的主要內容，1997年5月頒布了合同協議的指導性政策，除15%的老公務員是終身制，其它公務員均已實行了合同制，一般一年一簽。新西蘭則于1991年頒布雇傭合同法，公務員也實行合同制，一般公務員一年一簽，高級公務員五年一簽。通過在公務員系統中增加大量的非永久性職位，依工作需要聘用臨時性、季節性或兼職雇員。采取措施使對公務員的解雇更加容易，如美國1978年的文官改革法案“引進了新的降級和解雇程序”，“解雇那些表現不好的人也變得更加容易”。在各國公務員系統中相繼出現了打破公務員封閉性架構，出現非職業化傾向。

5.加強公務員職業道德規范建設

西方各國普遍認識到規范公務員行為，提高公務員工作績效，除了法律上的約束和經濟上的激勵之外，道德上的規范和激勵對于現代高素質的公務員隊伍同樣具有重要的作用。這也是現代民主政治不斷發展的必然要求。通過制定公務員道德法典，對公務員的職業道德與行為規范進行提升和約束，以規范公務員個人行為和提高公共服務水平。西方國家對公務員的職業道德規范主要有：強調公務員的國家意識，必須忠于國家，專心務公；禁止公務員從商，原則上禁止公務員兼任有報酬的其它公職；禁止公務員接受金錢和禮品的饋贈；實行官員的財產申報制度。

在英國，最廣為人知的關于公務員從政道德基本原則的立法原則性規定，主要集中在《榮譽法典》與《2010憲法改革與管理法》中。在這兩部法律中，雖然關于公務員從政道德原則性規定的篇幅不長，但內容較為具體，并在原則性規定后附有相應的解釋說明。在美國，《彭德爾頓法》一定程度上改善了政府腐敗，但是公務員道德問題依舊是美國公務員制度的重要問題。1958年聯邦政府出臺了第一個文官職業道德法規——《政府機構道德法規》，在“水門事件”之后出臺的一部新的公務員道德法——《政府職業道德法案》等都強調了公務員職業道德建設德重要性。德國也十分強調對公務員忠誠義務德培養。道德規范作為對法律法規的補充，在一定程度上規范了公務員行為，又提升了公務員的精神境界，適應了公務員素質普遍提高的現實需要。

此外，西方主要國家除了上述關于公務員改革創新經驗外還包括如：人力資源開發與管理技術和方法的引入與應用、在公務員隊伍中引入競爭激勵機制、完善公務員的“進口”與“出口”、綜合運用多種考評方法等。

一個國家是否有一個勤政、廉潔、高效、不斷創新進取的公務員隊伍對于該國的綜合國力的強弱越來越具有十分重要的參考價值。隨著各種錯綜復雜的環境的變化，同時也要求公務員制度的不斷創新調整以適應這種變化，以提高制度的生命力，并帶動制度下的公務員隊伍以活力，提升素質，增強業務能力與服務水平。

二、我國公共部門人力資源管理中的不足之處

1.對培訓重要性認識不到位，培訓機構不完善

我國的公務員培訓機構不夠完善，機構規模小還比較分散，各個培訓機構之間由于經濟發展水平、政府重視程度和歷史原因等區別存在很大的差異。培訓內容枯燥、不夠實用、培訓形式和培訓方法單一，都是培訓機構存在的現實問題。公務員一旦擔任公職后，許多公務員就開始放松對自己的要求，不注重自己的能力和知識的繼續提升，自滿情緒濃厚。即使參加培訓也是敷衍了事，走個過場，完成任務而已。這些公務員從內心就很抵觸培訓，自然不會積極地學習和習得新知識，培訓結果可想而知。

2.考核制度存在漏洞，監督不到位

在公務員考核方面，優勝劣汰的考核機制還沒有形成，缺乏真實性的結果經常存在，如：考核指標設計操作性差，難以全面反映工作人員的實際績效；考核人員主觀原因影響較大，很多考官的水平就存在很大差異，考核過程很多時候只是流于形式，走過場；考核等級偏少，區分度過于極端，不夠人I生化；考核結果與使用相脫節，除了晉級職稱外幾乎沒有其他方面的聯系。在監督方面，無論是從國家監督還是從社會監督方面都存在缺位現象，監督更多是依賴于部門和機構內部的自我監督，不符合權力制衡的原則，如果只是自上而下層層設立監督機關實際上并不能發揮監督的作用。

3.激勵機制存在的問題

美國行為科學家J·S·亞當斯認為，勞動者工作的積極性不僅受到絕對報酬的影響，還要受相對報酬的影響。他們不僅要思考自己的收入與付出之間的比率，而且還要將自己的收入和付出之比，與相關人員的收入和付出之比作比較。公平理論提示我們，要想調動勞動者的積極性，不僅要堅持按勞分配的原則，而且要進行相似工作的收人與付出之間的比較，使分配結果合理公正，使員工感到公平，這樣才能最大限度的發揮激勵的功能并獲得滿意的激勵效果。人們報考公務員，必然對工作強度、工作條件、工作前景、工作報酬等諸多因素做出權衡。目前我國不同崗位的公務員差別十分懸殊，地方與地方之間、部門與部門之間，不論是薪資、福利，還是工作條件或是工作前景差別都十分明顯，工作環境與工作收入等條件良好的地區與部門則成為人們的首選。對于到艱苦地區、艱苦部門、艱苦崗位工作的人員，國家并沒有明確制定出相應的激勵措施以及傾斜性的政策。因此，國家公務員考試報考者趨熱避冷，一定程度上也源予國家的制度缺失，尤其是激勵機制體系的不完善。

三、西方國家公共部門人力資源管理創新帶來的啟示

公務員制度改革與創新始終要要立足國情，從本國特定行政生態環境出發。任何國家的公務員制度改革與創新都是在特定的行政生態環境下展開的，都是特定時期政治、經濟與文化等諸多因素合力作用的結果，有著自身的特殊性。我們公務員制度改革與創新一定要立足本國國情，從自身特定的行政生態環境出發，切勿教條主義，照抄照搬。為改變或改革過時的傳統公務員制度，以適應新時代政府管理的需要。我國在引入國外先進管理理念和管理方式的同時，首先應該注意與本國傳統文化相結合。要確保所引進的制度盡量適合我國文化，最起碼不應該與其相悖。如果不考慮本國國情和文化，引進先進理念和管理方式不僅不能達到提高公共行政的效率和質量的目的，可能會適得其反。其次要努力創新適合中國國情和文化的新的管理理念和管理方式。源于本土文化和本國行政需要的制度創新更加能夠適應中國的現實，促進我國公共行政向著優質、高效的方向發展。

1.提高培訓意識，完善培訓機制

完善培訓機制，要對培訓機構和培訓基地的質量嚴加把關，保證師資、學習資源和學習環境的質量。可以建立多層次、多形式的培訓機構，形成一個多元化培訓主體的交流平臺，實現各培訓機構的資源和信息共享，提高培訓質量。另外還要提高培訓內容的合理性，使學以致用，在培訓方法和手段上也要實現多元化，改變傳統的枯燥、板書式教學，使學員更加容易接受課程并且在高度理解的基礎掌握課程核心內容，達到培訓的最終目的。

2.完善激勵機制

隨著民主政治的發展，公民對政府公共管理的服務效率與服務水平提出了新的要求。我們要考慮社會發展對國家制度的新要求，對公務員激勵機制作出新的戰略部署，積極推進公務員激勵機制制度體系的建設。通過激勵機制的實施，避免“公務員報考冷熱不均”現象，把報考人員吸引到“冷”地區、“冷”部門、“冷”崗位中，完善我國的公務員制度。具體來說，應健全包括精神激勵、培訓激勵、負激勵、懲罰激勵在內的多種形式的激勵機制，建立健全績效評估制度、薪酬制度以及晉升制度。通過不斷完善激勵制度打破地區之間、部門之間、崗位之間所存在的巨大差別。另外，還應積極建立責任激勵制度，推行公務員崗位責任制。使公務員紅擁有公權力的同時，擔負起一定的責任，實現權責對等，以此來增加公務員的風險意識，預防濫用權力以及其他違法違規行為。

3.在公務員的選拔和任用上，更加注重公務員的道德素質

在道德規范建設的觀念基礎方面，由于社會文化的特點，美國公務員道德規范的人性基礎是人性本“惡”的觀點，在立法過程中也體現了這種人性觀的權力制約思想。因為在他們看來“權力容易使人腐化，絕對的權力絕對會使人腐化”（阿克頓語）。我國深受儒家傳統思想的影響，認為人性本“善”，把教化作為指導人們行為的主要方式，基于這種方式我們倡導公務員的道德修養，鼓勵他們盡可能地“代表廣大人民群眾的根本利益”，進而為公務員描繪出一個理想人格目標，這種正面引導的積極意義是非常明顯的，目前涌現出了孔繁森、牛玉儒、任長霞等一大批為人民辦實事、辦好事的好干部。與此同時我們不可忽視的是，有些干部在金錢與利益面前抵制不住誘惑，出現了貪污腐化、以權謀私、中飽私囊等不道德行為，嚴重影響了政府公信力及政府形象。西方國家盡管與我們在文化上有很大差異，但是在建設法治政府的今天，其公務員道德規范的邏輯起點是值得我們借鑒的。加強并完善公務員的道德制度建設，設立公務員道德素質教育機制，增強服務意識，提升服務技能。

此外，還有一些如注重辦事效率、節約行政成本、分權化管理以及加強公務員隊伍的“進口”與“出口”管理等有益于我國公務員制度健康發展的國外先進經驗的學習與借鑒，并結合我國公務員制度特點予以吸收運用，這樣才能不斷促進我國公務員制度的完善，改善公務員形象，提升民眾滿意度，增強我國公務員的國際競爭力。