如何認(rèn)定瀆職行為“造成惡劣社會影響”

摘要：瀆職犯罪作為結(jié)果犯，“造成惡劣社會影響”是瀆職犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)之一，司法實踐中在適用時尺度不一，認(rèn)定不便，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)與職務(wù)犯罪的斗爭。筆者結(jié)合基層檢察機(jī)關(guān)以此標(biāo)準(zhǔn)所辦理的瀆職犯罪案件，就如何界定“造成惡劣社會影響”進(jìn)行探析。

關(guān)鍵詞：濫用職權(quán)；惡劣社會影響；非物質(zhì)損失

隨著兩高2012年《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（以下簡稱：《瀆職案件解釋（一）》）的出臺，玩忽職守、濫用職權(quán)等瀆職犯罪中的“物質(zhì)性重大損失”已非常量化，而“非物質(zhì)性重大損失”仍停留在“造成惡劣社會影響”等抽象層面，給司法實踐中認(rèn)定瀆職犯罪造成困擾，甚至造成一些瀆職行為的非犯罪化處理。對此，筆者結(jié)合自身工作經(jīng)驗談些粗淺看法。

一、惡劣社會影響的法律規(guī)定以及具體形式

我國刑法對瀆職犯罪中損害結(jié)果的認(rèn)定比較模糊，實踐中操作諸多不便。據(jù)此，1999年9月6日最高人民檢察院作出《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），對瀆職案件中的33個立案偵查案件的立案標(biāo)準(zhǔn)作了較為明確的規(guī)定。隨著我國打擊瀆職犯罪案件的逐步深入，2006年7月26日，最高人民檢察院再次出臺《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》對瀆職犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確和具體化。可以說，《規(guī)定》和《決定》的先后出臺，為我們的瀆職偵查工作提供了較強(qiáng)的可操作性，但在非物質(zhì)性損害結(jié)果的規(guī)定特別是惡劣社會影響的規(guī)定上仍亟待具體化和完善。瀆職犯罪涉及的31個特定罪名無法涵蓋國家工作人員職務(wù)中所有瀆職行為，因此在實踐中往往會遇到用非物質(zhì)性損害后果特別是惡劣社會影響認(rèn)定犯罪的情形。

兩高2012年《瀆職案件解釋（一）》將“惡劣的社會影響”作為濫用職權(quán)或者玩忽職守罪的構(gòu)成要件要素，正說明了“惡劣社會影響”作為一種非物質(zhì)性損害后果，具有與“造成死亡、重傷”等有形傷害同等的社會危害性。然而“惡劣社會影響”這一概念比較模糊，屬于無形的、非物質(zhì)性的損失，在針對具體的案件時，界定起來比較困難，這引起在罪與非罪的判斷方面的不確定性，對我們偵查工作的啟動設(shè)置了障礙和桎梏。

在司法實踐中，當(dāng)以某種瀆職行為因造成“惡劣的社會影響”而需要入罪時，首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，綜合分析該社會影響是否真的達(dá)到“惡劣”的程度，要考慮該社會影響是否具有相當(dāng)?shù)纳鐣：π浴⑹欠裥枰眯谭ㄓ枰砸?guī)制，這也就是刑法意義上的“該當(dāng)性”、“應(yīng)受刑法處罰性”問題。應(yīng)當(dāng)充分考慮瀆職行為的嚴(yán)重程度，尤其是受害者或者其他當(dāng)事人的廣泛性。“廣泛性”是考量瀆職行為嚴(yán)重程度的一個重要方面，既然這里要討論的是惡劣的“社會影響”，就必須考慮瀆職行為損害后果的“社會廣泛性”。能夠造成惡劣社會影響的瀆職行為，必然在行為人、行為時間和地點、行為手段方式等方面有其特殊性和嚴(yán)重性，且受害者往往不是單個個體。如果一個瀆職行為只是一個普通國家機(jī)關(guān)工作人員一時疏忽的過失行為，且只是造成一個被害人輕傷的損害后果，則往往不會產(chǎn)生惡劣的社會影響，或者說這種瀆職行為的社會影響往往是非常有限的。

二、瀆職行為引發(fā)“潛在嚴(yán)重后果”

這里所說的“潛在后果”是與《瀆職案件解釋（一）》第一條中規(guī)定的“造成死亡1人以上，或者重傷3人以上”等實然后果相區(qū)別的、未必已經(jīng)實際發(fā)生的損害后果。目前，沒有學(xué)者進(jìn)行必要的界定，司法實踐也沒有提出相關(guān)定義。有人認(rèn)為，瀆職行為的潛在后果指的是“瀆職行為造成的損害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生，但沒有為受損害的人民群眾所知曉或者感知，或者說這種損害不是立即顯現(xiàn)的，是為人民群眾不知曉的痛苦來源為代價的有關(guān)損害情況”。

與瀆職行為具有因果關(guān)系的原生性犯罪和再生性犯罪行為的追訴標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)作為認(rèn)定瀆職罪損害結(jié)果的重要參照。瀆職導(dǎo)致偽劣商品流入市場，從而影響、威脅到一個地區(qū)人民群眾身心健康的亦或是造成該地區(qū)同類商品管理秩序混亂的，應(yīng)屬于造成惡劣的社會影響。

三、瀆職犯罪“惡劣社會影響”認(rèn)定的意義

“惡劣社會影響”，在理論和司法實踐中認(rèn)識不一致，說法不統(tǒng)一，偵查部門、公訴部門以及法院之間有著不同的解釋和認(rèn)定，容易導(dǎo)致執(zhí)法出現(xiàn)偏差。瀆職犯罪“惡劣社會影響”認(rèn)定對瀆職犯罪的定罪、量刑都有很大的意義。

1.有利于定罪

行為具有一定的社會危害性，是犯罪最基本的特征。一般的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為并不都構(gòu)成瀆職罪，只有那些因為瀆職行為而致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為才構(gòu)成犯罪。即瀆職犯罪的危害后果表現(xiàn)為公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失。《規(guī)定》和《解釋》明確了哪些瀆職案件符合立案標(biāo)準(zhǔn)，哪些瀆職案件構(gòu)成犯罪。探討這兩個規(guī)定中關(guān)于“惡劣社會影響”的認(rèn)定有利于進(jìn)一步認(rèn)定瀆職行為的危害性程度，從而判斷該瀆職行為是否達(dá)到瀆職犯罪的范疇，是否需要適用刑罰加以打擊。

2.有利于量刑

刑罰是懲處犯罪的最有力的武器，瀆職犯罪的社會危害程度不同，瀆職行為主體應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任大小和應(yīng)受刑罰輕重也不同。“惡劣社會影響”的認(rèn)定，是分析和評估瀆職犯罪社會危害程度的一個重要途徑；社會影響的惡劣程度不同，瀆職犯罪的量刑幅度也不一樣。根據(jù)《刑法》第三百九十七條和《解釋》第一條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，造成惡劣社會影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成特別惡劣社會影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“情節(jié)特別嚴(yán)重”，處三年以上七年以下有期徒刑。由此可見，“惡劣社會影響”的認(rèn)定，有利于瀆職犯罪社會危害程度的分析和評估，可以為瀆職犯罪量刑提供科學(xué)的依據(jù)，使量刑的質(zhì)量得到保證。

四、瀆職犯罪“惡劣社會影響”認(rèn)定的方法

在作出判斷前，有必要對“造成惡劣社會影響”的評價，制定合理的評價流程，以避免錯案的發(fā)生。承辦人在確定存在瀆職行為后，若未能在造成的物質(zhì)性損失上確定其達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，便可根據(jù)案件本身性質(zhì)的惡劣程度進(jìn)行評估，并開始調(diào)查取證。對于造成明顯社會影響的，如果受到媒體普遍報道的，則要根據(jù)不同的媒體部門分別了解報道情況和輻射范圍。對于造成隱性社會影響的，則可以從發(fā)動公權(quán)力介入而消耗的公共資源的成本及群眾的受影響程度等方面來評價。如《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》明確規(guī)定，移送審查起訴前，“由司法機(jī)關(guān)或犯罪嫌疑人所在單位及其上級主管部門挽回的經(jīng)濟(jì)損失，不予扣減，但可作為對犯罪嫌疑人從輕處理的情節(jié)考慮”。按照這一規(guī)定“惡劣社會影響”未被媒體傳播顯現(xiàn)于社會公眾的，不能將其視為未造成惡劣社會影響。筆者認(rèn)為，若以“造成惡劣社會影響”為標(biāo)準(zhǔn)對瀆職行為立案偵查，應(yīng)經(jīng)過檢察委員會的評議，即對瀆職行為是否構(gòu)成“造成惡劣社會影響”和是否立案一并進(jìn)行評議，若能確定案件造成社會影響的程度，就可以直接評議決定是否立案。

認(rèn)定犯罪、懲罰犯罪是司法機(jī)關(guān)獨有的職能，其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位無權(quán)享有，并且“惡劣社會影響”的認(rèn)定是認(rèn)定瀆職犯罪、從嚴(yán)打擊瀆職犯罪的必要條件。因此，“惡劣社會影響”的認(rèn)定屬于司法機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。與此同時，“惡劣社會影響”認(rèn)定具有易潛藏性，公眾的普遍內(nèi)心確信常常被“惡劣社會影響”的社會公開面、公眾的知識水平、公權(quán)力的介入力度以及社會人情關(guān)系所左右，容易導(dǎo)致公眾認(rèn)知力度不一，分析這種認(rèn)知力度需要專業(yè)的知識和技能。由此可見，實施“惡劣社會影響”的認(rèn)定的主體只能是司法機(jī)關(guān)。“惡劣社會影響”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，借鑒民意調(diào)查的方式，通過抽樣調(diào)查的途徑，對公眾認(rèn)知進(jìn)行調(diào)查取證，并由司法機(jī)關(guān)參考調(diào)查結(jié)果，分析“惡劣社會影響”的公眾普遍內(nèi)心確信，根據(jù)案件事實和法律規(guī)定，對瀆職行為所造成的現(xiàn)實或潛在危害作出“惡劣社會影響”的最終認(rèn)定。