環境行政公益訴訟原告資格探討

摘要：隨著環境民事公益訴訟的立法引入，學者們對環境行政公益訴訟的呼聲高漲，但在最新通過的《行政訴訟法》中并未確立行政公益訴訟制度，然而學界并未停止對環境行政公益訴訟的探討，如何確定原告資格是學者探討的重點，也是環境行政公益訴訟的核心問題。本文旨在總結學界對于環境行政公益訴訟原告資格的探討，并就我國的環境行政公益訴訟原告資格制度的構建提出一些思考和建議。

關鍵詞：公益訴訟；環境行政公益訴訟；原告資格

一、我國建立的公益訴訟制度

早在古羅馬時期就存在公益訴訟和私益訴訟之分，不過在不同的制度背景下，公益訴訟還具有不同的名稱，如德國的團體訴訟。公益訴訟是旨在維護公共利益而提起訴訟。公益訴訟中的公共利益看似一目了然，實則眾說紛紜。我國學者顏運秋教授認為，公共利益包括兩層含義：一層是社會公共利益，即社會全部成員或一定范圍內的社會成員所享有的利益，另外一層是國家利益。2012年最新頒布的《民事訴訟法》中第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”至此，我國民事訴訟中正式確立了公益訴訟制度。同時，由此條規定中可以看出，公共利益是指除了國家利益以外的社會公共利益。

新《民事訴訟法》中規定的公益訴訟，是法律規定的機關和有關組織對污染環境、侵害消費者權益等損害社會公共利益的行為提起的訴訟。根據這一概念，公益訴訟具有以下特點：①目的的公益性，公益訴訟的目的在于保護社會公共利益，而不是單個人的利益；②主體的多樣化，規定了不止一個訴訟主體，原告范圍更廣泛。

二、環境行政公益訴訟的內涵

環境行政公益訴訟是指檢察機關、公民、法人或其他組織認為行政機關的行政行為侵害或威脅到環境公共利益，依法向法院提起行政訴訟，由法院依照法定程序對行政行為的合法性予以審查并作出裁判的一種活動。

傳統法律理論主張作為公共利益的環境資源一般由行政機關通過行政行為加以保護。如果政府在環境保護中出現“政府失靈”的現象，傳統的私權利救濟途徑無法為我們提供有效的幫助。這就需要我們為環境提供一種專門的公權救濟途徑。

近年來國內各地環境行政公益訴訟的案件逐漸增多，但大多都被法院以不具備原告主體資格駁回，如北京市豐臺區源頭愛好者環境研究所訴福建省林業廳向“歸真堂”公司活熊取膽違法頒發許可證案。原因在于我國《行政訴訟法》修正案中規定“行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，可見，必須是行政行為侵犯了自身合法權益，也就是說原告必須和行政行為有直接的利害關系，才可以提起訴訟。而若行政機關對公共環境造成損害破壞，與個人沒有直接利害關系，便無法提起環境行政公益訴訟。環境行政公益訴訟原告的缺失，會使得破壞環境的行為無法得到遏制。因此，建立環境行政公益訴訟制度刻不容緩。

三、環境行政公益訴訟的原告資格

學者對于環境行政公益訴訟探討最多的莫過于原告主體資格，在拓寬原告主體資格的探討聲中呼聲最高的有以下三種：公眾、社會組織、檢察機關。

1.公眾

對于公眾是否具有提起環境行政公益訴訟的資格，學者們爭議不斷。多數學者認為，公民可以參與環境行政公益訴訟。行政機關實施了環境侵權行為，破壞了環境公益，這種環境公益不是屬于某一具體人的權利，它與每個公民的利益都相關，所以每一個人都可以成為環境利益的維護者，應把環境行政公益訴訟的訴權賦予每一個公民。也有學者指出，不宜由公民個人提起行政公益訴訟。理由是：賦予公民個人行政公益訴訟原告資格，容易造成濫訴的局面，公共利益是個人利益的集合，應該將公益訴訟包括行政公益訴訟納入到集團訴訟中。筆者認為，應該賦予公眾環境行政公益訴訟的原告資格。首先，賦予公民公益訴訟的原告資格是世界各國的普遍做法，如英國的私人檢察長制度、美國的公民訴訟等，都是賦予了公民公益訴訟訴權。其次，環境行政公益訴訟是旨通過司法途徑對行政機關的行政行為進行監督，賦予公眾環境行政公益訴訟的訴權，能夠在全國范圍內更快速、更全面的發現損害環境的行為，更有利于對行政機關的監督。最后，我認為基于在我國群眾“不會告”、“不愿告”、“不敢告”的現象，即使賦予公眾行政公益訴訟的訴權，也不會出現濫訴的局面，此外訴訟是需要成本的，沒事找事或以訴訟為樂的情況，是極難出現。

2.社會組織

目前，學者們普遍支持賦予社會組織環境行政公益訴訟的原告資格。應當盡快著手環保團體行政公益訴訟制度的立法，為環保團體開辟更為廣泛的履行環境保護義務的路徑。顏運秋學者也指出：社會團體組織無論在資金、技術還是在其他資源上，都比公民個體更具有優勢。筆者認為，公眾在環境行政公益訴訟中，最大的優勢在于它的廣泛性，能更快速、及時的發現行政機關的違法行為和不作為，而社會組織在訴訟經驗上要比公眾更多一些，收集證據更專業化，在訴訟中更具有優勢，有利于環境的保護；此外，社會組織在資金上更富足，不至于因為訴訟費用等資金問題而放棄提起行政公益訴訟，因此賦予社會組織環境行政公益訴訟的原告資格，更有利于社會組織對行政機關行政行為的司法監督，發揮在維護公共利益方面的優勢。

最新通過的《中華人民共和國環境保護法》中第五十八條指出，滿足：依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記和專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄兩個條件的社會組織即可提起環境公益訴訟，專家表示，目前國內符合上述條件的社會組織有300家左右。2013年德國經聯邦認可了訴訟資格的環境團體超過21個，中國的國土面積大約為國土面積的30倍，而有資格提起訴訟的環保組織數目只有德國的15倍。由此可見，從我國國土面積上來看，我國的社會組織數目偏少。筆者認為，社會組織無論在提起行政公益訴訟還是民事公益訴訟中，都有不可代替的作用，是否應該適當降低標準讓更多的社會組織可以參與訴訟中來，是值得商榷的。

3.檢察機關

在十四屆三中全會的公報中，指出了要建立檢察機關提起公益訴訟制度，然而在隨后的《行政訴訟法》修改中并未提及公益訴訟，可見在立法上是否建立檢察機關提起公益訴訟制度，還是頗受爭議的。學界討論主要分為兩派，一派認為檢察機關不宜提起環境行政公益訴訟，一派認為由檢察機關提起環境行政公益訴訟，能減輕公民取證難的問題，可以很大程度上提高解決環境問題的效率，緩解環境問題的壓力，有利于環境公益的實現。筆者認為，檢察機關不應具備提起環境行政公益訴訟的原告資格，理由如下：

（1）根據《行政訴訟法》第10條和第64條可見，檢察機關在行政訴訟中扮演的是監督者的角色，若賦予檢察機關提起行政公益訴訟的訴權，檢察機關提起環境行政公益訴訟時，即作為原告又作為監督者，角色的沖突是不可避免的。

（2）檢察機關不具備環境方面相關的知識和技術。在現今的環境損害案件中，大部分都包含了大量的科技因素，收集證據時所需的相關專業知識和技術手段，都是檢察機關所欠缺的。

環境行政公益訴訟并不是一種新的訴訟形式，它是著重于環境公共利益環境和環境保護的行政訴訟。頻發的環保案件對我國行政訴訟的原告資格提出了嚴峻的考驗。寬我國行政訴訟的原告資格，構建環境行政公益訴訟已成為社會發展的需要。