立法聽證制度研究

摘要：立法聽證制度對于促進我國立法科學化民主化有著重要的意義。但是，我國立法聽證制度依然存在著法律依據不完整，聽證范圍不明確的問題。因此筆者建議要進一步完善立法聽證制度，建立統一的立法聽證法，準確界定立法聽證的適用范圍，完善立法程序的相關內容，采用先進的網絡聽證模式。

關鍵詞：立法聽證；適用范圍；立法聽證法

立法聽證作為一種重要的國家立法程序制度，其內核在于“聽取利害相關人的意見”，而在我國當前的立法實踐中，立法聽證制度應當是全國人大及其常委會、國務院、地方各級人大及其常委會在制定法律、行政法規、地方性法規及自治條例、單行條例的過程中，在進行涉及到公民、法人和其他機構的權力利益的立法的時候，讓利害關系人有機會闡述自己觀點，聆聽其看法的程序法律制度。

一、我國立法聽證制度的建立和發展

1.我國立法聽證制度的建立

我國在立法領域引進聽證制度主要是基于以下因素：首先，我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權利屬于人民；其次，全面推進依法治國，建立社會主義法治國家的需要；再次，是立法機關科學立法的需要；最后，是由社會主義市場經濟以及政治民主化等多種要素影響形成的。實踐證明，引進立法聽證制度對于促進我國立法工作的科學、民主有著巨大的促進作用。

2000年3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，該法三十四條規定：

“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關專門委員會和法制工作委員會應當聽取各方面意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。這也是我國首次用法律的形式確立立法聽證制度。

2.我國立法聽證制度的發展

從2000年7月1日《立法法》實施以來，立法聽證制度首先在地方立法過程中得到了良好的使用。根據全國人大常委會統計的資料，1999年至2006年底，省、自治區、直轄市人大常委會共對56件地方性法規草案或修訂草案舉行了立法聽證會55次，截止到2009年5月1日，省級人大常委會共舉行了立法聽證會63次，截止到2011年底，我國各級立法機關，包括全國人大常委會、省級人大常委會和有立法權的市人大常委會，共舉行各種立法聽證會一百余次。

各地立法機關為了配合《立法法》的實施，相繼出臺了多種針對立法聽證的規范性法律文件，形式主要有：

第一，在地方性法規中對聽證制度做出原則性規定。這種規則制定方式與《立法法》相似，在與立法聽證制度相關的地方性法規中做出原則性規定，并不將其單獨規定，主要代表省份是吉林省、湖北省等。

第二、制定專門的地方性法規。這種做法體現出了對立法聽證制度的高度重視，并用地方性法規的行使將其確定下來。如廣東省、山東省、深圳市、甘肅省等地都采用了類似的方式。

第三、制定內部的規范性文件。這種文件一般由主任會議或者人大常委會通過，形成內部規范性文件。代表地方主要有上海市、北京市、浙江省、安徽省、湖南省等。

二、我國立法聽證制度存在的問題

1.立法聽證制度的法律依據不完整

我國立法聽證制度雖然在《立法法》中有所規定，但是規定依然較為模糊，適用上具有極強的自主選擇性。如第三十六條的規定，雖然法律明確規定了在需要聽證時，應當召開聽證會，但是對于需要的界定依然給立法者提供了巨大的自由裁量空間。第六十七條也有類似的規定。通過兩個法條可以看出，立法聽證只是立法科學化、民主化多種方式之一，立法者可以根據自身需求在座談會、論證會和聽證會之間進行選擇。但是，這也導致了我們忽視了聽證會與論證會和座談會相比所具有的公開性和充分性的特點，也無法準確界定哪些法律應該采用聽證會。同時，《立法法》三十六條和六十七條僅是針對全國人大常委會和國務院的法律規范，對于地方立法機關并無明確規定。因此《立法法》在規制地方立法行為中依然力度不夠。

2.立法聽證制度的聽證范圍不明確

從立法聽證在我國的實踐來看，立法聽證制度在我國地方呈現出了“形態各異”的局面，一方面是因為立法聽證制度進入我國時間較短，我國的立法機關缺乏成熟的經驗，另一方面《立法法》的規定過于模糊，無法給地方立法機關明確的指導。《立法法》七十七條規定地方性法規、自治條例和單行條例的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。“參照”一詞意味著，地方立法機關在立法過程中是可以存在一定的選取余地，也意指不一定要執行立法聽證。即使是全國人民代表大會常務委員會、國務院，立法聽證也僅僅只是一種可供選擇的聽取意見的形式。同時還應指出，在整個《立法法》當中，只涉及唯一的一個“聽證會”詞語，除此之外再也沒有與立法聽證相關的規定。

三、進一步完善我國立法聽證制度的建議

1.制定全國統一的立法聽證法

立法聽證制度在近幾年的實踐中對于促進我國立法工作科學化、民主化意義重大，諸多立法機構也在立法聽證實踐中積累了一定的經驗，這些都為我國制定統一的立法聽證法奠定了基礎。但是由于我國缺乏統一的立法聽證法，導致各地立法機關在操作立法聽證時程序上千差萬別，效果也大小不一。所以，對于我國立法現狀而言，制定統一的立法聽證法有著深刻的意義。

首先，有利于促進立法聽證實踐的發展。《立法法》頒布后，立法聽證正式被寫入法條，成為我國立法機關制定法律的重要程序之一。各地也紛紛出臺了配套的立法聽證規則，人民參與立法聽證的熱情空前提高。但是全國統一的立法聽證法遲遲沒有頒布，這不僅阻礙了立法聽證制度的發展，也抑制了人民參與法律制定的熱情。制定全國統一的立法聽證法，可以規范全國立法機關的立法聽證程序，促進地方立法聽證法規的完善，進一步促進我國立法聽證制度的發展。

第二，指導地方立法，維護公民合法權益的重要依據。《立法法》出臺后不久，我國多個省市制定了與立法聽證制度配套的法規和規章，如《北京市人大常委會立法聽證工作規程》、《廈門市政府立法聽證程序試行辦法》、《廣西壯族自治區人民政府立法聽證制度實施辦法》等。立法聽證法的出臺對于統一類似的法規、規章，促進地方立法聽證制度完善必然有著巨大的意義。

同時我國《憲法》規定，人民是國家的主人，擁有管理國家的全部權利。公民通過參加立法聽證進而參與立法是公民國家主人地位的體現。完善立法聽證制度，制定立法聽證法，保障公民參政議政的權利是憲法的要求。

第四，是全面推進依法治國的需要。黨的十八屆四中全會充分體現出了黨依法治國的決心和勇氣。黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國，強調落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，必須全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程。制定立法聽證法，完善立法聽證制度有利于進一步提升立法的科學性，為依法治國打下堅持的基礎。

2.準確界定立法聽證的適用范圍

準確界定立法聽證制度的適用范圍，對于提升其效率，切實起到促進立法科學化、民主化的效果有著巨大的影響。

首先，要明確區分正式聽證和非正式聽證的適用范圍。雖然如果將所有法律的制定都納入到正式立法聽證中肯定更有利于保護民眾的知情權和參與法律制定的權利，但是立法聽證制度本身程序復雜、周期長、成本高等特點使得并非所有的法律制定都適用立法聽證制度。而且，從我國公民參與政治的水平來看，大部分公民的政治參與能力是十分有限的，這也限制了廣泛使用立法聽證制度。因此，針對某部法律適用正式的立法聽證還是非正式的立法聽證應該賦予立法機關一定的自由裁量權，根據實際情況決定采用何種立法聽證方式。從國外經驗來看，立法機關自由裁量權的使用也必須受到憲法以及配套法律的限制，防止立法機關不適當的使用自由裁量權。

其次，應當適當限定立法聽證的使用范圍。雖然立法聽證制度在使用上具有普遍性的特點，但針對某些特殊領域依然不適用使用立法聽證制度。如涉及國家安全和國家秘密、商業秘密的領域。美國聯邦行政程序法對國家的軍事和外交事項、機關內部管理、人事、公共財產、信貸、補助金、福利和合同事務，以及解釋性法規、關于政策的一般聲明、機關組織、辦事程序和手續等，均作了排除性規定；德國聯邦行政程序法第28條第二款規定，對于行政行為，在一些特殊的情形下，行政機關可免除聽證。

3.完善立法聽證程序的相關程序內容

首先，我國《立法法》只規定了聽證機構應該起到良好的組織協調作用，但是卻沒有明確的指出由哪個部門擔任聽證機構。我國各地立法機關中，許多都制定了常委會作為聽證機構。對于常委會是否擔任立法聽證機構，法律應當明確規定。

其次，應當聽證明確陳述人、主持人的權利和義務。立法聽證過程中，應當明確規定聽證主持人、聽證陳述人的權利義務。聽證陳述人在聽證會過程中所享有的各項權利（包括依法參加聽證會，提出有關議案的建議、意見，以及維護自身利益與公益的“言論免責權等）和應當履行的義務（包括遵守憲法和法律，保守國家機密和商業秘密，以及廣泛聽取群眾意見并如實反饋廣大群眾和社會各方的意見等）以及法律責任（包括在聽證中代表人濫用權利，玩忽職守或不盡法律義務應當承擔的法律后果）。

4.廣泛應用網上聽證模式

傳統聽證模式存在著成本高、周期長、效率低的問題，而網上聽證對于解決這些問題有著良好的想過。網上聽證靈活、快捷、高效，節約了巨大的人力、財力、物力，也方便鼓勵剛打人民群眾積極參與到立法聽證中來。