淺析村鎮規劃在城鄉規劃管理中的政策關系

摘要：隨著城市進程的加快，城鄉一體化的發展趨勢也成為城市建設的總體趨勢。我國已制定出了有關村鎮規劃和城鄉規劃管理的相關法律法規，包括《村鎮規劃編制辦法》、《城鄉規劃法》、《城市規劃編制辦法》等一系列的法律制度。我國當前階段的村鎮規劃管理與城鄉規劃管理在相關管理政策中存在一定的沖突和矛盾，嚴重阻礙了城鄉一體化的發展，因此需要采取有效的措施解決當前存在的問題，使村鎮規劃和城鄉規劃能夠協調發展。

關鍵詞：村鎮規劃;城鄉規劃;政策

村鎮規劃在行政行為的性質上從屬于城鄉規劃，但是村鎮規劃的獨特性和個體之間的差異性也決定了城鄉規劃不能對村鎮規劃進行統一的管轄，這也造成了不同行政級別之間的管轄矛盾。當前村鎮規劃中存在的主要問題是行政主體和城鄉統籌之間的矛盾，行政規劃主體的管理權限也受到一定的限制。

一、村鎮規劃管理的行政從屬性和城鄉統籌

（一）村鎮規劃管理的行政從屬性

我國已建立具有中國特色的城鄉規劃管理體系，從城鄉發展的宏觀角度來看，基本符合城鄉發展的現狀和要求[1]。現行有關鄉鎮規劃和城鄉規劃的法律法規包括《城鄉規劃法》、《城市規劃編制辦法》、《村鎮規劃編制辦法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等，除此之外，還包括一些相關的技術標準和行業規范，一系列的法律法規和標準規范不僅為村鎮、城鄉規劃的各個環節提供了法律依據，而且還有助于我國當前階段社會主義市場經濟體制的不斷完善。這些相關的法律制度，從根本上來講，具有宏觀規范指導意義的只有《城鄉規劃法》和《土地法》，而《村鎮和集鎮規劃建設管理條例》只是隸屬于這些基本法，因此村鎮規劃和城鄉規劃管理之間需要一套行之有效的政策關系機制來協調，確保上下級法律制度之間的合理銜接[2]。

（二）城鄉統籌規劃

現階段的城鄉規劃管理體制往往將村鎮規劃作為城市規劃的一部分進行管理，確保政府等管理部門在城鄉規劃和建設中的主導作用。這種城鄉統籌規劃體制不僅滿足了社會主義市場經濟體制的發展需求，更實現了政府在城鄉建設過程中的職能轉變，但是這種轉變的前提是城市對農村具有絕對的領導權和管轄權，這樣不僅會激發城市與農村之間的矛盾，而且還會導致領導實體之間的權利不對等，使村鎮規劃管理方法無法真正實現，甚至同一轄區內的管理主體出現差異等。

二、當前階段村鎮規劃在城鄉規劃管理中的政策關系

（一）行政主體關系與城鄉統籌之間存在矛盾

行政主體關系與城鄉統籌之間產生矛盾的主要原因是城市建設總體導向與空間形態的差異[3]。城市建設總體導向是我國行政體制與社會發展的主要特性，在相互重疊、分離、領導的城市關系中，一般是由城市來管轄和領導農村的。因此，城市總體導向導致了城市主體關系與城鄉統籌之間產生較大的矛盾。城市規模的不斷擴張深刻的影響了村鎮的規劃和管理，但是城市利益作為統籌規劃的出發點，只能以犧牲村鎮規劃來實現城鄉整體發展的目標。城市規劃管理的行政主體是城市，因此，城市規劃管理部門對鄉鎮規劃的方案設計和實施具有主導性，可以通過拆遷、新建、產業結構調整等方式使村鎮規劃服務于城市功能區劃。

（二）土地利用政策和管理權限對村鎮規劃具有制約作用

城鄉規劃既是一種政府行為，也是一種社會行為，因為城鄉規劃不僅涉及領域范圍廣，而且影響因素也比較多。政府行為和社會行為實施的載體都是土地，城鄉規劃也只是土地利用的一種方式，因此可規劃利用的土地都是按照使用性質進行劃撥的。根據《土地法》的相關規定，現有的土地用途主要分為農用地、未利用地和建設用地三種，并且制定了一套按照行政級別劃分的垂直規劃體系。《土地法》還規定上級行政主管部門對下級的土地利用規劃具有指導作用，下級的土地利用規劃決策也應當符合城市總體發展的需要[4]。村鎮規劃中的大部分土地都屬于農用地，關于農用地的征用和劃撥則受到兩個因素的制約作用。城市發展的總體原則是嚴格限制農用地轉作他用地，表面上貌似保護了農村的土地，但實質上這只是一種基于村鎮農用地的城市規劃行為，村鎮規劃在這個過程中并沒有提出要求的權利。按照分級審批的政策要求，村鎮土地的利用規劃應當由市、自治州的人民政府進行管理和批準，這樣就會導致村鎮規劃受到多級管理，自主空間狹小。

三、城鄉規劃管理主體在科學規劃方面的不足

根據法律規定，城鄉規劃的統一編制和管理部門是國家建設部，縣級以上的規劃管理部門則由同級的人民政府授權組成，村鎮級的規劃還沒有獨立的管理主體，村鎮規劃管理主體的缺失必然導致城鄉規劃建設的偏頗。

城鄉規劃屬于綜合性的城市規劃，我國現有的規劃管理在職能和性質上存在一些重疊部分，不同主體之間也缺乏相應的協調機制[5]。規劃管理主體按照職能劃分可以分成三類，一類是直接制定總體規劃原則的國土局、發改委等國家管理部門;一類是參與某項規劃編制和管理的職能部門，包括能源、交通等政府管理部門;一類是具體實施規劃操作的單位和部門，例如設計院。三類規劃管理主體之間職能部門相互獨立，功能劃分也不同。村鎮規劃不隸屬于任何一類管理主體，自身也不能作為管理主體實施村鎮規劃工作，這也是導致村鎮規劃管理混亂的主要因素。

規劃管理的終點是規劃編制的完成，導致規劃的實施無法實現管理的功能。當前階段的城鄉規劃管理只是狹義上的管理工作，其工作內容也只涵蓋了城鄉規劃方案的編制階段，一旦出現了規劃調整的情況，有關職能部門也只是通過規劃方案的修改來保證規劃的實施，因此規劃管理的功能缺失也導致了規劃政策不能有效的實施，村鎮規劃與鄉鎮規劃之間無法維持動態平衡。

結語：

國家經濟的快速發展離不開城市建設規模的擴大，但是村鎮規劃問題卻時常被忽視，究其原因，則是政策上的偏頗和不足。通過分析村鎮規劃管理的行政從屬性和城鄉統籌關系，可以看出當前階段村鎮規劃在城鄉規劃管理中的政策關系。在未來的城鄉規劃管理中應當逐漸重視村鎮規劃的基礎作用，完善相關的法律法規，統籌城鄉發展，實現農村與城市的和諧發展，促進我國社會主義市場經濟的快速發展。

參考文獻：

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