西江航道船閘管理的制度分析

劉臨雄　邱房貴

【摘 要】 以西江航道船閘管理制度體系為研究對象，分析西江航道船閘管理制度存在的頂層制度缺失、聯動機制缺失和具體管理制度不完善等問題，從建立西江航道船閘管理頂層制度、建立多層次西江航道船閘管理聯動機制、完善西江航道船閘具體管理制度體系等方面闡述相應對策。

【關鍵詞】 西江航道；船閘管理；頂層制度；聯運機制

隨著我國經濟的不斷發展和大西南經濟社會的日益繁榮，西江航道在我國經濟社會發展中的戰略地位也隨之提升，承擔著越來越重要的航運任務，西江航道已成為僅次于長江的大能力內河運輸通道。龐大的通航量給西江航道干線上的船閘管理帶來了極大的壓力，同時也產生了新的管理問題。

1 制度體系

目前，我國還沒有制定一部專門的航道船閘管理的法律，也沒有一部由省級以上人民代表大會或人民政府制定的有關西江航道船閘管理方面的制度，與西江航道船閘管理有關的規定主要散見于由中央和地方各級人民代表大會或人民政府所制定的有關交通方面的制度之中。這些制度不僅有國家層面的，也有由省級人民代表大會或人民政府制定的，還包括由直接管理西江航道的政府機構或運營企業所制定的航道船閘管理制度。

1.1 國家層面的航道船閘管理制度

國家層面的船閘管理制度主要是適用于全國航道管理的一般性規則，這些規則雖然沒有涉及到西江航運船閘管理的內容，但這些制度為西江航道船閘具體管理制度的制定以及開展具體的管理活動提供了宏觀上的制度基礎。這些制度主要由憲法、法律、行政法規、部門規章共同組成。

（1）憲法。憲法是國家的根本大法，它規定了國家的政權性質、組織形式、管理范圍。我國憲法規定國務院和地方各級人民政府擁有領導和管理全國和地方相應行政區域內的經濟領域工作，以及教育、科學、文化、衛生、體育等社會領域工作的權力。航道作為國家所有的社會資源，屬于社會公共資源，不屬于企業、團體和個人所獨有的資產，而且船閘管理具有一定的公益性[1]，因此，憲法中有關政府承擔公共事務管理和公共物品供給的規定為政府主導航道船閘管理奠定了制度基礎。但是，在實踐中，憲法僅是為航道船閘管理提供原則性的依據，而非操作性規則。

（2）法律。到目前為止，我國還沒有一部針對船閘管理的專項立法，同時，包括《中華人民共和國港口法》 《中華人民共和國海商法》在內的現有法律中也還沒有專門涉及船閘管理的相關條款；但是，這并不意味著我國船閘管理的制度體系在基本法律層面上是一片空白，適用于船閘管理的法律并不少，甚至可能覆蓋我國所有基本法律的相當一部分。例如，對船閘通航技術標準和技術規范的設定受《中華人民共和國行政許可法》的調整；對破壞船閘的違規行為則受到《中華人民共和國行政處罰法》的調整，而當這種破壞行為觸犯刑法時，則將以《中華人民共和國刑法》為制裁依據；船閘業主需要與船閘運營企業簽訂相關合同時，雙方接受《中華人民共和國合同法》的調整。

（3）行政法規和部門規章。目前涉及航道船閘管理的行政法規主要有《中華人民共和國航道管理條例》和《中華人民共和國內河交通安全管理條例》。前者主要涉及包括船閘在內的航道設施的規劃、建設、保護、維護經費來源等內容；后者主要涉及航道船閘管理權的分配，保障船閘等航道設施在安全條件下的通航、停泊、作業要求，以及船閘等航道設施在遇險情況下的救助程序和事故調查處理規定等內容。此外，《中華人民共和國河道管理條例》也在不同程度上涉及到航道船閘的管理問題。目前，涉及航道船閘管理的部門規章是由原交通部于1989年制定的《船閘管理辦法》。該制度主要是針對航道船閘具體管理、運用、保養和修理、安全生產、過閘費的征收和使用等方面作了相應的規范。

1.2 省級區域內與西江航道船閘有關的政府管理制度

在省級區域范圍內的有關航道船閘政府管理制度是廣西壯族自治區（以下簡稱廣西區）內各級人民代表大會和人民政府根據上位法的要求和廣西行政區域內的實際情況，制定的間接或直接涉及西江航道船閘管理的制度。這些制度主要包括分別由廣西人民代表大會和人民政府所制定的地方法規《廣西壯族自治區航道管理條例》和地方規章《廣西壯族自治區船閘管理辦法》。前者主要明確廣西區內涉及的包括船閘在內的航道設施規劃編制程序、建設審批要求、保護技術規范等內容；后者則對包括西江航道在內的廣西區內船閘管理進行了規范。船閘管理內容主要包括：船閘建設的程序和要求；船閘管理的機構設置、權限和職責；船閘運行的具體機制；船閘保護的具體措施；船閘保養和維修的具體要求等。

此外，地方政府也制定了與西江航道船閘管理有關的制度，比如，梧州市制定的《梧州市西江黃金水道通航突發事件應急預案》。該制度主要明確了突發事件的分級及標準、組織體系及職責、信息報告機制、預警機制、應急響應處置措施、響應終止、新聞發布、后期處置、應急保障、責任和獎懲、應急預案更新程序等內容。

1.3 西江航道船閘具體管理制度

西江航道管理機構根據上位法的精神，結合西江航道的具體情況，制定了西江航道船閘具體管理制度。這些制度的主要內容包括：（1）船閘船舶安全過閘管理制度，如廣西長洲水電開發有限責任公司制定的《廣西長洲水電開發有限責任公司船閘船舶安全過閘管理規定（修訂）》就船舶報告、候閘、危險貨物過閘、汛期過閘、過閘安全監督、交通事故處理等問題進行規范；（2）船閘應急管理制度，主要明確船閘應急的目的、原則和使用范圍，設立船閘應急的組織機構，規定應急內容包括預防和預警、應急處置、應急保障、信息發布、獎勵和處罰等；（3）航道船閘維護規程，針對船閘不同類型水門、排水、消防、配電、監控等系統的維護程序進行規范；（4）船閘運行規程，主要針對長洲水利船閘不同類型水門、排水、消防、配電、監控、工業電視及廣播等系統的運行程序進行規范。

2 制度缺陷

西江航道船閘管理制度是一個由多層次制度構成的制度體系，制度層次之間具有相互嵌套、精神相融合的特點，而制度層次之間的良性互動保證了西江航道船閘的有效和可持續管理。但是，隨著地方經濟社會發展對航道船閘管理水平和質量要求不斷提高，西江航道船閘管理制度的內在缺陷也逐漸成為人們關注的焦點。

2.1 頂層制度的缺失

船閘管理是航道管理系統中的一個部分，同時又是一個由多個部分構成的管理系統。一般來說，船閘管理包括船閘的管理體制、運行、日常養護、安全生產、過閘費征收、投資、建設、運營，以及管理過程中所涉及的資源分配、決策、融資、監督、仲裁和制裁等方面的內容。作為一個由各個部分有機構成的管理系統，必須要有一個對船閘管理的各方面、各層次、各要素進行統籌的制度平臺，以集中有效資源，高效、快捷地實現管理目標。這一制度平臺就是船閘管理的頂層制度。目前，因西江航道船閘管理頂層制度的缺失，使得相關管理資源無法進行有效整合。西江航道船閘管理涉及不同的管理部門、不同的管理層次、不同層面或方面的問題。不同管理部門之間和不同管理層次之間的制度規范和運行方式是不同的，由此導致不同管理部門之間和不同管理層次之間應如何展開協作與合作的問題；而不同管理層面或方面的問題僅靠單一的管理部門是難以解決的，需要多個部門之間的有效合作才能應對。因此，建立能保證多元管理主體有效參與、多層次管理良性互動，能有效應對多層次和多方面問題的西江航道船閘管理頂層制度勢在必行，以此更好地整合各方面的資源，提高航道船閘管理績效和通航效率。

2.2 聯動機制不完善

西江航道船閘管理聯動機制是航道管理部門為保證西江航道船閘有效管理和安全運行而與有關部門建立的有關交流、互動、協調、應急等方面的制度。目前，西江航道船閘管理的聯動機制存在諸多問題。

（1）跨省航道管理聯動機制缺失。西江航道橫跨兩廣，國家為統籌包括西江在內的珠江流域航道的業務管理而成立了交通運輸部珠江航務管理局，旨在為珠江流域內各航道管理提供業務上的指導和協調工作。珠江航務管理局雖然在宏觀上解決了西江跨省管理上的問題，但由于缺乏跨省聯動機制使得兩地西江管理部門不能就船閘管理、調度、應急、協調等方面形成信息共享和良性管理；尤其是廣西在應對西江洪澇災害等自然突發事件時，由于缺乏應急聯動和協調機制，某些應急行為難免會給廣東的西江航道船閘管理造成負面影響。

（2）船閘之間管理聯動機制問題。由于樞紐開發主體多元化，船閘通航難以實現全線統籌運行及有效監管，從而影響航道暢通。各樞紐船閘通航管理分割，運行方式、通航時間、船閘維修不統一，缺乏統一的調度和管理。[2] 在枯水季節，同一航道上的各個船閘雖然做到了信息共享，但由于缺乏統一的調度和管理，往往會造成一些船閘出現滯航的現象。

（3）船閘管理部門與地方交通管理部門之間的聯動機制問題。目前，西江航道船閘管理與地方交通管理部門的聯動機制主要體現在應急機制的聯動上，缺乏日常聯動機制的建設。

2.3 具體管理制度的不完善

（1）船閘資源分配制度存在技術性制度漏洞。船閘資源分配制度主要是為用戶有序使用船閘資源提供規范，并對下列問題作出明確規定：誰有資格使用船閘、用戶何時及如何使用船閘，以及用戶使用船閘時應承擔何種責任、有何技術要求（哪些技術被允許，而哪些被禁止）等。廣西長洲水電開發有限責任公司制定的《廣西長洲水電開發有限責任公司船閘船舶安全過閘管理規定》對上述問題作了明確的規范，但仍存在一些技術性的制度漏洞。例如，逆水而上的載重船和空船都獲得了通航排號，并且載重船排號先于空船，兩船在船閘錨地向船閘行駛過程中，空船超過載重船，并先到達船閘，那么，空船優先過閘則可能違反了過閘排號制度，如果空船等候載重船先過閘則會影響過閘效率，也會增加空船的時間成本。目前尚未有制度對這一技術問題加以規范。

（2）融資制度不健全。船閘管理需要一定的經費，目前西江船閘的管理費用主要來自國家撥款和業主投入。按照《廣西壯族自治區航道管理條例》，廣西船閘全部為免費過閘，西江航道廣西段亦不收取過閘費用，因此，船閘管理的資金壓力進一步增加。

（3）處罰制度不健全。有關船閘等航道設施管理制度的處罰條款明確規定了違反規定應受到相應的物質處分，并給出了相應的處罰范圍，但就船閘設施損害的賠償程序并未作出明確規范。例如，設施損害程度的認定、損壞賠償金的換算，以及設施損壞認定機構的資質等問題。

3 對 策

3.1 建立頂層制度

西江橫跨兩廣并直達港澳，西江航運干線既是聯結廣東和廣西的水上干線，又是大西南水運重要的出海通道，并流經廣西的南寧、貴港、梧州、百色、來賓、柳州、崇左等行政區域；因此，西江航道船閘管理頂層制度的建立涉及兩個層面上的制度。

（1）國家層面上的西江航道管理制度。西江航道具有跨省的特點，這就需要國家制定國家層面上的頂層管理制度，旨在為廣東和廣西兩個省級行政區域的立法機關制定諸如船閘等專項的管理制度提供基礎，并為兩個省級行政區域的航道管理機構提供執法依據，同時也為兩個省級行政區域西江航道管理機構之間的協調、交流、聯動提供制度保障。

（2）跨省西江航道船閘管理制度。根據國家層面上的西江航道管理制度的要求，廣西和廣東兩個省級行政區立法機構聯合建立跨省的西江航道船閘管理制度，旨在為西江航道船閘管理建立統一的頂層制度而設計的，并為建立西江航道船閘管理的跨省聯動機制提供制度基礎。可見，國家層面上的西江航道管理制度為跨省西江航道船閘管理制度提供了制度基礎，而后者則是前者的具體化。對于跨省西江航道船閘管理制度設計而言，需要遵守以下幾個原則：以人為本的原則；與現行交通管理制度相契合的原則；與地方經濟、社會、文化和地理相融合的原則；可操作性原則。

3.2 建立多層次聯動機制

西江不僅會對其所流經的城市和地域產生影響，而且也會影響到與之相關聯的跨區域的河流；因此，西江航道管理不僅涉及單項航道的管理，而且也關系到航道所經流域城市和西江流域所及行政區的管理。從這意義上來說，西江航道船閘管理應從以下3個方面建立多層次管理聯動機制。

（1）完善西江航道上船閘管理機構之間的聯動機制。實現通航、氣象、水文等方面信息交流及水資源調度、通航調度和危機管理等方面的聯動，以提高西江航道的通航效率，降低管理成本和風險。

（2）建立與西江航道途經城市的聯動機制。這主要從兩個方面著手：西江航道船閘管理與城市交通管理部門的日常聯動機制，實現兩者在日常信息和管理上的交流和配合；與城市在衛生、醫療、消防、治安、水利、氣象、司法等部門的聯動機制，以應對突發事件和較難處理的糾紛案件。

（3）建立跨省聯動機制。根據廣東和廣西的經濟、社會、文化和地理等特點，建立與兩地交通管理體制相融合的跨省西江航道船閘管理聯動機制，旨在解決日常信息交流、管理協作和突發事件聯動應對等問題。

3.3 進一步完善具體管理制度體系

西江航道船閘具體管理制度的價值在于解決船閘在實際運行過程中的具體問題。解決西江航道船閘管理的具體問題，需要建立一個互動、互補、有效協同的制度群，此制度群一般包括船閘資源的分配、融資、監督、仲裁和制裁等制度。這些管理制度之間相互融合，并形成相互支持、功能互補的制度結構。西江航道船閘具體管理制度的完善并不是單個制度的健全問題，而是需要從船閘資源分配、融資、監督、仲裁和制裁等“一攬子”制度入手，著眼于具體制度之間內容融合、功能互補、精神契合等方面展開，具體方法是：（1）需要建立完善的船閘資源分配制度；（2）健全融資制度，建立以船閘資源分配數量為基礎的融資制度，即建立通閘收費制度，并綜合船閘使用次數、載質量、船體積量等指標收取相應費用，以緩解船閘通航壓力；（3）加強對通航船舶、船閘運行者及船閘執法機構和執法人員監督制度的建設；（4）加強仲裁制度的建設，目前與船閘管理相關的糾紛解決力量主要為政府和法院，在此基礎上引入社會仲裁力量，并建立與之相適應的仲裁制度；（5）建立多層級制裁制度，包括運營者對違規用戶的制裁制度、監管者對用戶或運營者的制裁制度，以及司法機構對監管者、用戶或運營者的制裁制度等。

參考文獻：

[1] 王金文.船閘屬性、管理主體及其資產及其資產歸屬初探[J].綜合運輸，2002（2）：28-31.

[2] 郭慶紅.百色至梧州船閘管理體制的改革與思考[J].西部交通科技，2010（10）：110-113.