航道管理行政審批行為的實施及其責任機制

邱房貴　劉臨雄　肖義

【摘 要】 基于航道管理行政審批的審批內容，依據在航道及航道保護范圍內取土、采挖礦石、取砂、淘金行為，對專設航標的設置、移動和拆除，對建設和設置臨河、臨海建筑物或設施等的不同行政審批事項，采取不同的審批程序。分析航道管理行政審批行為的責任主體、責任承擔的內容及責任承擔的法律后果，提出相應行為的責任承擔機制，以此規范航道管理行政審批行為的實施。

【關鍵詞】 航道管理；行政審批；責任機制

1987年8月，國務院發布了《中華人民共和國航道管理條例》，這是我國關于航道行政管理的具體行為標準，其宗旨是加強航道管理，改善通航條件，保證航道暢通和航行安全，充分發揮水上交通在國民經濟和國防建設中的作用。2008年國務院對其進行了修訂，明確該條例的適用范圍是中華人民共和國沿海和內河的航道、航道設施以及與通航有關的設施。此外，國務院于2009年又出臺了《關于修改〈中華人民共和國航道管理條例實施細則〉的決定》，各地方根據自身的情況分別制定了適用于本地方航道管理的行為規范。

1 航道管理行政審批的內容

1.1 航道管理行政審批行為的含義

航道管理行政審批行為主要是指航道管理部門針對外部管理對象的申請事項進行審查，決定是否同意其具有從事某種特定行為的資格或權利的行為。

通常來看，航道管理行政審批具有以下特征：

（1）實施行政審批行為的主體是有權力的行政機關，或者法律法規授權的組織、規章委托的組織。對于航道管理的行政機構設置，我國分為兩種不同的類型：設置專門的航道管理機構，如交通運輸部設置的長江航道局、各地方人民政府直接設立的港航局、地方各級交通主管部門的航道管理局等；設置職權合一的機構，該機構隸屬于地方各級交通主管部門，集航道、航檢、港口、地方海事等職能于一身，如河南、遼寧等地設置的職能合一的航道管理機構。

（2）航道管理行政審批是為實現行政管理目的而服務的。水運在交通運輸中占有重要地位，對航道的管理和養護建設等實行行政審批，一方面是為了保障航道暢通，為船舶的通行提供足夠的通航水深、寬度，另一方面是為了保護管理相對人的合法權益。

（3）行政審批是一項行政權力，更是一種職責和義務。對于違法或者錯誤的行政審批行為，以自己名義行使審批權的審批機關需要承擔相應的法律責任，而受委托組織實施行政審批行為的，由發出委托的行政主管部門承擔責任。

1.2 航道管理行政審批的事項

根據航道管理的內容，需要行政審批的事項可分為以下三方面：

（1）在航道及航道保護范圍內取土、采挖砂石、淘金等行為的審批。許可申請人從事該類行為需綜合審查以下條件：首先，該行為對航道正常維護和航道的航行安全不造成影響；其次，不能危及航道整治建筑物、過河建筑物的安全；再次，要求符合航道的有關技術規范；最后，要提供通航水域進行水下水上施工作業的位置簡圖、作業方式等資料。

（2）對專設航標的設置、移動和拆除的審批，對確需在通航河流上設置專用標志，撤除、移動專用航標和對其進行其他狀況改變的，并且滿足《內河助航標志》《內河助航標志的主要外形尺寸》等規定的，可以許可其改變。

（3）對建設和設置臨河、臨海建筑物和設施的審批。這項審批應滿足：首先，確需建設與通航相關的臨河、跨河、過河、攔河構筑物和其他工程設施；其次，應符合航道的規劃；再次，應具有保障航道正常通行和航道及其設施安全的措施；最后，應具有清除施工遺留物的方案和相應措施。

2 航道管理行政審批程序

2.1 在航道及航道保護范圍內取土、采挖砂石、淘金等行為的審批

在航道保護范圍內開采河砂、砂石、砂金等行為由地方航道局審批，地方航道局行政審批窗口接受單位或個人提出的書面申請資料后送審查審批科室辦理，審查審批科室提出審批意見后送行政審批窗口，由行政審批窗口將審批文件發送給申請單位或個人。需要報送省航道局的，由建設單位和個人將申請材料交由省航道局行政審批窗口，由審批窗口交審查審批科室對申請材料進行有關技術要求的審查，審查審批科室提出審批意見后送行政審批窗口，由行政審批窗口將審批文件發送給申請單位或個人，同時將審批意見抄送地區航道局。

2.2 對專設航標的設置、移動和拆除的審批

根據《中華人民共和國航道管理條例》第二十一條和《中華人民共和國航標管理條例》第六條的規定，對符合通航有關技術要求的專設航標，由地方航道局行政審批窗口將申請人材料報送審查審批科室辦理，審查審批科室對申請人提交的材料進行審查，在通過對現場勘驗之后，就是否符合專設航標的設置、移動、拆除的要求，作出是否同意的決定，最后審查審批科室將決定送行政審批窗口，由行政審批窗口將文件發送給申請單位或個人。

2.3 對建設和設置臨河、臨海建筑物或設施的審批

根據航道不同的等級，審批程序有所不同，以廣東省航道局《審批操作規程及審批流程圖》文件為例：（1）在Ⅰ～Ⅵ級航道上修建跨河、過河、臨河建筑及在Ⅰ～Ⅶ級航道上修建攔河建筑物的，先由地區航道局提出初步審核意見后再送省航道局審批；（2）在Ⅶ級以下航道上修建跨河、過河、臨河建筑物及Ⅷ級以下航道上修建攔河建筑物的，由地區航道局審批。

3 航道管理行政審批行為的責任機制

行政機關違法或錯誤實施了行政行為必須承擔相應的法律責任，這是我國行政法中依法行政的基本要求，行政審批行為作為行政機關的基本行為也不例外。在探究航道管理行政審批行為的法律責任時，首先應明確責任承擔的主體。

3.1 責任承擔的主體

根據權責一致的原則，行政審批的主體即為責任承擔的主體。經過多年的發展，我國交通管理部門已經形成一個行政機關和事業單位共存的、復雜的、多層次的管理體系。以航道管理部門為例，通常都是由航道管理機構的事業單位承擔航道行政執法的職責。航道管理機構實際上處于以準行政主體的法律地位和身份，行使航道規劃、建設、養護等管理職能。除了山西、青海、寧夏等部分航道嚴重不發達的地區由后來統一成立的地方海事局等機構代行航道管理執法職責外，其他各地均是根據行政區劃由專門成立的航道管理機構負責管理。

地方航道管理機構行使航道管理行政審批職權，是受地方交通行政主管部門的委托而實施的行為。在航道管理機構內部，根據地區的不同設立不同的職位。一般來看，行使行政審批職能的是審查審批科室，由審查審批科室針對申請人的申請進行實質和形式的審查。在行政行為出現違法或錯誤現象時，我國實行的是“首長負責制”和“首問責任制”。在審批出現問題時，航道管理機構的主要負責人應對本部門的行政審批行為負全面領導責任，分管負責人對具體審批行為負直接領導責任，航道管理機構窗口在崗的被詢問工作人員負直接責任。這種責任分層級具體到個人的制度，能夠保障在審批行為出現問題時，有責任主體承擔相應責任，從而規范行政審批行為。

3.2 責任承擔的內容

航道管理涉及的行政審批事項，一般是根據申請人是否具備許可條件，因此，在行政機關實施審批許可事項時，其行為責任主要分為以下兩種。

（1）撤銷責任。所謂撤銷的責任是指行政機關有義務撤銷在審批中出現的違法許可，恢復到許可以前的狀態，主要針對行政機關違法審批、發放、變更許可行為。當行政機關對不符合法定條件的申請人給予許可后，申請人取得了不應當取得的許可，可能會造成社會公共利益和他人合法權益的損害和威脅，如果不及時糾正，必定會違背許可的目的；因此，行政機關一旦發現行政審批行為違法，為保障公共利益，應當撤銷該項違法許可。當行政機關因違法變更一項合法的許可而導致他人利益遭受損失時，行政機關也有義務及時糾正該違法許可行為。水運安全關系著我國交通運輸的命脈，行政機關在作出航道管理行政審批時，若出現違法、違規現象，不僅會對申請相對人造成損失，嚴重時甚至會對社會公共利益造成巨大威脅。無論是程序違法還是實體違法，也無論是相對人違法還是行政機關違法導致的結果，許可機關都必須撤銷該項違法許可。撤銷的途徑可以通過行政機關自行撤銷，也可以通過行政復議及行政訴訟途徑予以撤銷。撤銷的具體方式可以是：撤銷許可證照，撤銷違法的變更、廢止、核準、備案、登記等行為，確認某項許可行為無效或者違法，收回已經發放的許可文件等。

（2）補救責任（也可以理解為補償受害者責任）。該項責任受行政法上的信賴利益保護原則支配，如果行政機關違法實施審批程序，導致許可申請人或者利害關系第三人的合法利益遭受損害的，行政機關根據信賴利益保護的原則決定是否撤銷該行為；如果撤銷，必須對當事人由于信賴該行為的合法存在而產生的損失加以補償。在通常情況下，承擔違法許可行為損害責任的主體應當為實施行政審批許可行為人。航道管理部門實施的違法或者錯誤的審批行為，導致行政相對人利益遭受不當損失的，應當由航道管理行政主管部門給予補償。行政機關承擔補償責任的標準則應根據違法的種類和過錯的程度以及相對人是否存在故意等具體情形予以判斷。

3.3 責任承擔的法律后果

撤銷與補救違法或錯誤的行政審批行為，其實質是行政機關在實施行政審批行為后其行為責任不同階段的表現形式。對于應撤銷的行政審批行為，行政機關應當在作出撤銷該審批行為決定后及時告知原申請相對人，并說明相關理由。航道管理行政審批行為如果是由地方航道管理機構作出的，撤銷行為一般由其主管行政機關實施，此時航道管理機構應當及時將主管行政機關的撤銷決定告知相應許可事項的原申請單位或個人；如果行政審批行為是由航道管理行政機關作出的，撤銷行為一般由其上一級行政主管部門作出，此時航道管理行政機關應當及時將上一級主管行政部門的撤銷決定告知相應許可事項的原申請單位或個人。若原申請相對人對行政機關撤銷該行政審批行為不服的，可以依法采取救濟措施。

對于應實施補救措施的行政審批行為，行政機關撤銷或者不撤銷違法的行政審批許可行為，都有可能造成相關人的財產損失。對于這類損失，行政機關應當按照信賴利益保護原則決定是否給予補償；但原申請相對人采用欺騙、瞞報、虛報信息等不法手段獲取審批許可的，其所獲許可事項的損失，行政機關則不予補償。應按照何種標準給予補償，則取決于損害的程度和法定的標準。按照我國臺灣地區“行政程序法”的規定，行政主體在撤銷給付裁決以外的其他授益行政行為時，所應給予的補償，是用于填補當事人因信任該行政行為的存在，而發生的財產上的不利損失。對當事人的補償，不得超過行政行為存續所能有的利益。因此，行政主體只補償當事人所謂的“消極利益”或“信賴利益”，至于“積極利益”或“履行利益”，則構成補償的最高限額。例如，航道管理部門根據某建筑公司的申請發放了采砂許可證，后因該證的許可行為違法而予以撤銷，根據信賴保護原則，對于許可證所有人應該給予一定的補償。