論街頭官僚行政裁量權的倫理控制

李繼剛

[摘要]在我國，街頭官僚（Street-Level Bureaucrat）行政裁量權的控制問題長期以來一直容易被人們忽視，即使有少數學者對此進行研究，其研究也總是遵循立法-執法-司法的“法制主義”思路，使得研究具有明顯的“單點注入”特點。對街頭官僚行政裁量權進行法律控制，在立法、司法等方面均存在著難以克服的困境。街頭官僚行政裁量權本質上是一種倫理性裁量權，對其實施有效而合理的倫理限制與倫理控制，應當是街頭官僚行政裁量權之合理行使的根本。

[關鍵詞]街頭官僚 行政裁量權 法律控制 倫理控制

[中圖分類號]B82-051 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1539（2014）04-0097-06

長期以來在行政法學理論研究中，行政裁量（admimstrative discretlon）無疑是學者們公認的一個處于很核心、很惹人注目位置的問題，克鞠（Charles H.Koch）甚至認為“行政法被裁量的術語統治著”。由于行政行為主要是由處于執法一線的基層公務人員作出，因此，如何規范、約束街頭官僚的行政裁量權并使其得到合理的行使，是行政法的一個重要規范方向。要對街頭官僚行政裁量權進行有效控制必須超越原有的立法執法一司法的“法制主義”單一思維路徑，真正深入到行政裁量權的內部，尋求合乎其內在本質的、新的控制方式。本文將主要從行政倫理學的角度探討行政裁量權問題，這將對擺脫當前街頭官僚行政裁量權控制的悖論具有重要的理論與現實意義。

一、街頭官僚的行政裁量權：一個被長期忽視的現實問題

在任何國家中，政府的上層領導人往往都是一個國家政治活動的中心，新聞媒體追逐的寵兒，社會輿論關注的焦點。不管是普通社會民眾，還是各研究領域的專家學者，都更習慣于將自己的視角對準那些行政官僚體系中的領導人。但是，作為國家政策的決策者，政府的上層領導人對普通社會公眾來說往往高高在上，與老百姓相距比較遙遠，他們很少與老百姓直接面對面地進行工作。而與公眾生活息息相關的政府行動，都是由普通的、占公務員絕對多數的街頭官僚（Street-Level Bureauerat）們來完成的。街頭官僚作為基層最前線的政府工作人員，他們是政府公共服務人員中直接和公民打交道的公務員，是政策鏈條最末端的執行者。他們長久以來一直處于被人遺忘的角落，經常被遮掩在政府上層領導人高大形象的背影中。而且與現實中上層領導經常做出對國家社會產生重大影響的決策不同，街頭官僚所完成的工作通常很難激起人們的熱情和興趣。

但是，在我國六百余萬公務員隊伍中，92%的公務員職務層次都在科級以下。這些街頭官僚承擔著執行國家政策的重任，政府頒布的法律法規、規章制度和上級領導的決策命令都必須通過他們才能得以順利實施；他們還控制和管理著大量與老百姓息息相關的公共資金，甚至直接決定著公共資源的分配去向和政府公共服務的品質，也在很大程度上影響到社會公眾公共生活的質量，其工作的好壞甚至將直接決定公共政策的成敗。正如李普斯所說：“街頭官僚直接決定著對公民的處罰（如警察的決定）和獎勵（如福利機構接受申請的決策），他們在現代社會中占有很重要的地位。”對于社會公眾來說，政府官僚體系中的中高層領導距他們非常遙遠，與他們直接打交道的是大量的街頭官僚。因此，街頭官僚執法的狀況不僅關系到國家政策的執行，還直接影響政府在人民心目中的形象，甚至影響社會的穩定。基于執法人員所面對的大量問題的復雜性和不確定性，任何一個國家都將不可避免地要賦予基層執法人員一定的靈活處理事務的權力，使其能根據不同的狀況采取相應的處理方式，即賦予其一定的行政裁量權。特別是由于現代社會發展變化節奏的加快，使得政府機關在調整社會公共生活方面的權限不斷擴大，街頭官僚所享有的行政裁量權也隨之增加，在一定程度上甚至可以說“現代行政裁量權就是基層執法人員的裁量權”。然而行政裁量權如同其他權力一樣是一把“雙刃劍”，街頭官僚行政裁量權的正確行使無疑能使其在日常執法時審時度勢、靈活機動地處理問題，極大地提高行政效率，但如果對其不加以監督控制，這種相對“自由”的權力也容易導致執法人員行政權力行使的主觀性、任意性，造成行政權的濫用與失控進而產生負效應：可能并最終損害社會公共利益，特別是由于街頭官僚直接與公眾打交道，因此其行政裁量權一旦被濫用，將直接關系到政府在公眾心目中的形象。所以，研究如何控制街頭官僚行政裁量權的行使，使其在發揮作用的同時不會侵害社會公共利益和公民的合法權益不僅具有重要的理論意義，更具有現實的實際意義。這需要學者們對這一問題進行深入的研究，剔除街頭官僚不必要的行政裁量權，并且要尋求有效的控制機制，讓街頭官僚每一次行政裁量權的行使真正是“個案正義的開始”（Where law ends individualized justice begms）。

二、街頭官僚行政裁量權法律控制的困境

為了實現街頭官僚規范地行使行政裁量權的目標，在民主政治中，人們首先想到的是采取對行政裁量權通過政治的、法律的方式加強控制。從上層領導的角度看，為了能夠保障街頭官僚作為實際的政策執行者在實施具體政策時的規范性，上層領導者往往都通過減少街頭官僚的行政裁量權和約束他們可以運用的各種手段的方式來實現其目的。從行政相對人的角度，他們往往通過行政復議、行政訴訟等司法（或準司法）方式，試圖借助第三方的介入糾正街頭官僚不當的行政裁量以實現對行政裁量權的司法控制。但是，正如李普斯所指出的，街頭官僚可以很容易地顛覆這些旨在控制他們的努力，在街頭官僚的層面，很難實現官僚在受托責任上的可靠性。因此，通過傳統法律的、行政的方式對街頭官僚行政裁量權加以控制，其作用必將會是非常有限的。

（一）街頭官僚行政裁量權立法控制的困境

在對待街頭官僚行政裁量權的控制問題上，很多人很自然地想到了要加強立法，因為從某種意義上說，行政裁量就是立法的“疏忽”，是立法“放棄”了自己的職責，或者說是立法把自己的職責委托（推脫）給了街頭官僚，讓街頭官僚自己根據自己的意志和判斷建立起一種法律秩序。如果給街頭官僚留有過大的自由決定空間，缺少必要的、客觀的標準，那么，濫用行政裁量權的問題就不可避免。因此，有人斷言，我國目前濫用行政裁量得不到有效遏制的這一狀況，根本原因在于作為國家權力體系中心的立法權沒能很好地承擔起立法規制行政權力的職責。但是，德國的經驗告訴我們即便在有關生活的更多領域之中制定更加詳盡的法律規定，也不意味著街頭官僚必然能為公民提供更大程度的法律安全與正義的保證，恰恰相反，過多的法律和規章反而損害了行政機關在個案處理中適當平衡各方利益的能力。因此，要苛求立法者制定出用來規范街頭官僚執法行為的足夠嚴密、毫無漏洞的法條簡直是天方夜譚。退一步說，假使我們堅持要求立法盡可能地做到事無巨細、一覽無余，那么，如此過分的注重“用規則來約束行政裁量，機械適用的結果就會不知不覺地使行政裁量喪失其本性”。對此，我國臺灣學者翁岳生先生認為，“行政固然須法律的拘束，但行政本身的機動性亦須加以維護”。唯有讓實際執法者的街頭官僚擁有一定的裁量空間，具有靈活機動的選擇余地，才能充分發揮行政權的主動性、創造性和形成性，才能更加有效地實現法律的實質正義，從而積極主動地促進社會的發展。因此，在筆者看來，從立法人手來解決街頭官僚行政裁量權濫用的問題，未必總是最優選擇。那種試圖在執行性立法中完全取消街頭官僚行政裁量的做法更是我們永遠無法實現的。

（二）街頭官僚行政裁量權司法控制的困境

通過法院司法審查方式控制街頭官僚行政裁量權是近年來行政法學界研究的熱點。對此。筆者并不否認法院的司法審查或許能在一定程度上對某些個案或某種類型街頭官僚行政裁量權的規范行使起到應有的作用，但是我們也必須看到法院司法審查在控制街頭官僚行政裁量權行使方面至少難以跨越以下幾層邏輯困境和現實困境。

第一，目前行政訴訟在受案范圍方面難以審查街頭官僚的行政裁量行為。按照我國《行政訴訟法》第5條的規定，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。這一原則就是行政訴訟中“合法性審查”的基本原則，這一原則要求法院審理行政案件，除特殊情況（即行政處罰顯失公正的情況）外，人民法院僅審理行政行為的合法性，這就意味著對街頭官僚大量的行政裁量行為，人民法院沒有審查權。因而，人民法院對街頭官僚在法定范圍內行使行政裁量權的執法行為應當予以尊重，司法權對行政權的監督只能限于合法性，否則，國家職能分工的平衡狀態將被打破。正如翁岳生先生指出的，“行政裁量乃行政機關在法律積極明示之授權或消極的默許范圍內，基于行政目的，自由斟酌，選擇自己認為正確之行為，而不受法院審查”。

第二，法官專業知識的缺失使其很難完成對街頭官僚行政裁量權的司法審查。在當代社會，隨著科技與信息的日新月異，街頭官僚所從事的工作專業性越來越強，他們可能專門負責執行某一具體的法律，而這些法律經常會帶有濃厚的技術因素。在這種情況下，法官顯然很難對街頭官僚行政裁量權的合理與否作出準確的判斷，因此，司法給予街頭官僚一定的裁量空間既是其不得已，也是社會分工，或者是福柯所說的知識分工的一種體現。

第三，司法裁量并不比行政裁量更可靠。對街頭官僚行政裁量權的司法審查，其有效性建立在司法裁量權的正確合理行使上，而法官的司法裁量權和街頭官僚的行政裁量權一樣，都是通過主觀意志來決定法律的適用，二者并無本質上的區別。“裁判者在認定裁判事實這一理性司法實踐過程中，基于自身所具有的自然屬性和社會屬性，也會不可避免地摻入一些個人的非理性因素，如潛意識和思維定勢、個人情感和價值取向、個人氣質和欲望需求等。”讓司法裁量來評判行政裁量無疑是從一種裁量權轉化為另一種裁量權，正所謂剛趕走了“前狼”（街頭官僚的行政裁量權），又來了“后虎”（司法官員的司法裁量）。我們憑什么去信任不專業的司法裁量而不是更專業的行政裁量？

（三）街頭官僚行政裁量權行政控制的困境

基于對行政機構特有的信任，有學者提出了對街頭官僚行政裁量權控制的“政府模式”，即由行政機關自主地完成對街頭官僚行政裁量權的控制模式。戴維斯在分析自由裁量權時，特別強調行政過程中的“內部控制”和“自我控制”。他甚至認為“對自由裁量權范圍進行控制的主要希望——或許是唯一的希望——就在于行政的自我控制”。在行政自我控制中，各級行政執法部門通過對街頭官僚直接執法個案的不斷總結，對其行政裁量權行使的原則逐步加以明確，并最終形成一套完整的原則體系（行政程序是其中的重要部分）以實現行政自我控制。甚至在面對公眾對行政自我控制難以真正實現裁量結果的非正義時，戴維斯也將重點放在對行政系統內部的層級監督、獨立的申訴裁判以及監督專員等制度上，而對立法控制、司法審查等外部控制方式并沒有給予太多關注。但是，由于街頭官僚本身是政府中最直接與公民打交道的公務員，并且其主要是在“街頭”現場從事政策執行或行政執法，工作地點不固定、工作中的突發事件難以控制，這些特點使街頭官僚行政裁量權的“行政自我控制模式”具有天然的缺陷。行政機關的自我監督在多大程度上能夠實現正義受到人們的普遍質疑，基于實踐形成的原則體系也因其對裁量實踐的嚴重滯后性而使行政機關難以實現自我控制。一方面，行政控制的實際效果令人懷疑。對街頭官僚行政裁量權的行政控制方式過分強調行政機關的中立性與專家角色，忽略了其自身的利益訴求與政治性。在實行行政控制的過程中，由于對街頭官僚行政裁量權進行控制的主體依然處于行政系統之內，使得控制主體與控制對象“合二為一”，這不免給人以“老子監督控制兒子”的感覺，最終使內部控制流于形式。另一方面，“由于對基層行政人員難以進行監督，加上他們自己事實上是關于他們行為信息的主要來源，所以，行政組織監督者并不清楚裁量權是如何行使的，是否會有濫用裁量權的情況發生”。

三、倫理控制：實現街頭官僚行政裁量權控制的新思路

街頭官僚的行政自由裁量權作為一種“制度之外的”權力，其從本質上來說是一種倫理性裁量權。對于街頭官僚來說，行政裁量權的存在，既是對其理智和良知的肯定，也是對其能力與德性提出的挑戰和考驗。行政人員如果不是更多的話，至少也與一般人一樣常常面對著多重價值困境，使其道德生活呈現出一定的“悲劇性與悖論性”。由于街頭官僚行政裁量權的存在有其合理的內核，所以，想要采取徹底剪除其行政裁量的方式來獲得所謂“法治主義的統一和貫徹”是絕對行不通的。正如哈特（H.L.A.Hart）所指出的那樣，由于語言的變遷（the vagaries of language）、情境的多樣性（the diversity of circumstances）以及行政目的不確定性（the indeterminacy of officiai purposes），決定了裁量在法律秩序中還要有不同程度的保留，使得根除裁量成為永遠無法實現的夢想。因此，我們的任務只能是如何在健全有關街頭官僚行政裁量權的法律規范體系的基礎上，對其行政裁量權實施有效而合理的倫理限制與倫理控制。對街頭官僚行政裁量權的倫理控制，不僅需要加強街頭官僚自身的倫理素質，更要重視相關制度的倫理化。

（一）街頭官僚行政裁量權個體倫理維度的控制路徑

“只有那些具有正義德性的人才有可能知道怎樣運用法律。”因此，要對街頭官僚行政裁量權進行規范控制，首先必須喚醒他們的理性自覺，完善他們的倫理人格。只有當法治理念、透明理念、有限理念、責任理念、服務理念、公平理念、高效理念以及廉潔理念等政府公共關系理念深入到每個街頭官僚心中并成為其行動準則時，政府與公眾的和諧之路才會出現。

1.增強街頭官僚自身的倫理責任意識。街頭官僚行政執法中的倫理自主性在很大程度上是建立在其內在的責任意識基礎上的，因此，要使街頭官僚的行政裁量行為能真正同倫理價值相契合，就必須增強其自身的倫理責任意識，對此，韋克菲爾德（Wakefield）曾指出：“愿意做一個負責任的個人，以及客觀上對法律和公民負責，這些都是公共服務倫理學的最后防線。”可見，責任是對行政人員行使自由裁量權時的最基本要求。街頭官僚的倫理責任意識要求其應當是一個具有強烈責任感的人，只有如此他才會以高度的歷史使命感對待其執法行為；才會真正做到依據法律規定合理地運用其行政裁量權作出適當的行政行為，并對其作出的行政行為后果承擔完全的責任。街頭官僚作為享有國家公權力的公職人員，特別是最經常運用行政裁量權的人員，由于其裁量行為難以受到國家法律規范的有力約束決定了其在運用手中掌握的行政裁量權的過程中，既要對其作出的行政行為結果承擔客觀的行政責任，同時也要對其作出的行政行為結果承擔主觀的行政責任。這種對主觀的行政責任的承擔在一定程度上是對街頭官僚行使行政裁量權提出的更高的倫理要求，是街頭官僚本身出于對法治價值理念的最高追求——公平、正義，在充分信仰的基礎上主動承擔的一種責任意識，對此，特里-庫柏認為，“客觀責任源于法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待，但主觀責任卻根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰”。客觀責任與主觀責任存在著相互聯系。一方面，街頭官僚只有正確理解并在其內心真正接受了客觀責任，才能在其內心深處建立恰當的主觀責任意識。反過來，街頭官僚只有形成恰當的主觀責任意識并在此基礎上來指導自己依照法律正確行政其裁量權，才能使客觀責任在具體執法過程中真正得以實現。

2.引導街頭官僚樹立正確的個人價值觀念，強化其道德規范。行政價值觀通常是指行政公務人員對相關行政活動進行評價、判斷與選擇時其所堅持的“內在尺度”，也是行政體對其行政活動、行政行為進行價值取舍的“主體尺度”。對街頭官僚進行價值觀教育的目的在于激發其倫理自覺性。街頭官僚的倫理自覺性是指建立在其行政價值觀基礎之上，并內化為其行為自覺的良知與道德。街頭官僚在運用行政裁量權的過程中，如果具備了以“服務公眾”為核心的倫理自覺性，就能最大限度地避免外界因素的不利影響，保證行政裁量權的公正行使。庫珀指出：“這些內心品質為行政自由裁量權的行使提供了持續的指導。法律和內部的組織政策不可能具體到足以涵蓋行政所遇到的所有情形和偶發事件；公眾參與不可能深入到日常行政行為的細節中去；上級對行動范圍的監督也是有限的。這些差距的存在是顯著的和廣泛的。只有被深深內化的一系列個人道德品質才能保證既與組織目標保持和諧，又能與民主社會中的公民義務之間保持一致。這些個人道德品質還是官僚機構有效運轉的必備條件。”所以，對街頭官僚的行政裁量權進行合理地控制要求我們要承認其道德自主性，并努力使街頭官僚形成健康正確的個人價值觀。為此，一方面要加強對街頭官僚行政良心的培養，用內在的行政良心對其行使行政裁量權進行倫理上的指導，使街頭官僚即使是在缺乏外力監督制約的情況時也會主動地在充分考慮公共利益的基礎上合理運用其自由行政裁量權作出符合國家和社會利益的正確的行政決策；另一方面，要對街頭官僚進行服務觀念的植入，使服務觀念轉化為街頭官僚的內在需求，內化為其道德要求并外化為外在行為方式，建立其在行使行政裁量權時的自覺服務公眾的倫理自覺性。

（二）街頭官僚行政裁量權制度倫理維度的控制路徑

對街頭官僚行政裁量權的控制不僅需要喚醒街頭官僚的理性自覺，完善他們的倫理人格，而且還需要制度的倫理關懷。通過對制度進行合理地安排使街頭官僚面臨各種利益沖突時的矛盾得到正當解決，這是社會道德建設的基礎。制度安排由兩個方面構成：一方面是使各種制度倫理化，即要使社會中存在的各種制度、法規、政策本身具有正確的道德原則和價值導向，從而給街頭官僚行使行政裁量權時能提供合理的道德選擇和價值判斷；另一方面是使倫理制度化，即把規范街頭官僚行政裁量權的各種倫理原則和道德要求提升為制度乃至法律的規定，以強制性的力量保證其對相關道德規范的共同遵守。沒有制度倫理化，規范裁量行為的基本制度結構將缺乏倫理精神的支撐；沒有倫理制度化，街頭官僚的行為將難以有硬性的道德規范，將導致其行為的隨意性。因此，在規范街頭官僚行政裁量權的過程中，制度倫理化和倫理制度化是一個雙向互動的過程。

1.實現規范街頭官僚行為的相關制度倫理化。規范街頭官僚行為的相關制度倫理化也就是使規范街頭官僚行為的制度合倫理性、合道德性。羅爾斯認為，正義是社會制度的首要價值，是建構社會制度的前提和基礎，無論制度的制定、對制度的評價還是制度本身的追求都應該以道德為基礎。因此，只有用“善”的制度來規范街頭官僚的裁量行為，才能真正確保行政裁量權運用的合理合法。當我們制定的規范街頭官僚的法律和制度更加富有倫理道德的內涵，更加符合普通人的人性要求時，這樣的法律和制度才能更容易被自覺接受和遵守。因此，我們設計的街頭官僚執法的相關法律制度和權力體制及其運行方式，必須包含道德的內容并付諸實施。基于此，我國的行政立法應該嚴格按照《立法法》的規定操作。真正做到從公共利益出發，使行政立法體現公平、公開、公正的法治精神，特別是要注意排除部門利益和地方利益對國家立法的不正當干擾。同時，在行政立法中應明確規定公共利益、平等、公正等執法原則，使這些原則成為規范街頭官僚行政裁量行為的基本原則并使之貫穿在其執法的始終。針對當前行政立法中存在的可操作性不強等問題，行政立法部門在立法時應注意防止法律授權過寬，應盡可能明確行政裁量權的界限，及時把不符合實際要求的行政裁量行為改為羈束行政行為。根據實際情況制定較為具體的法定標準，以引導和限制自由裁量權，避免行政主體的隨意性，實現控權目標。

2.實現倫理制度化。實現倫理制度化，是指將規范街頭官僚行政裁量權的非強制性道德原則適時轉化為以國家權力為后盾的具有強制力的法規、制度，即通過“軟”道德向“硬”制度的轉化在行政過程中建立起最低的道德標準，將道德要求體現為法律規范，加大道德他律的約束力度，以此來規范街頭官僚的行政裁量權的行使。無論何時，有效的法制環境都是建設良好道德與文明的法權支柱，沒有法律制度作為堅強后盾。道德便會變得勢單力薄，缺乏支撐，極易被突破。對此，博登海默曾指出：“那些被視為社會交往的基本必要的道德正義原則，在一切社會中都被賦予了具有強大力量的強制性質。這些道德原則約束力的增強，是通過將它們轉化為法律規則而實現的。”對于街頭官僚來說，其首要職責在于運用其手中的公權力為社會公眾服務，因此街頭官僚必須將服務公共利益、廉潔奉公、忠于職守作為其行為的基本準則。將這些基本行為準則制度化，使之成為行政職業的底線規范，對促進街頭官僚正確行使裁量權，服務公眾、促進社會進步等都有著維系作用。為此，首先，應通過行政倫理立法工作構筑倫理制度化的保障。將規范行政人員的基本行政倫理原則和倫理要求適時提升并使其成為規范性的法律制度，制定明確的規范街頭官僚行政行為的規范法。其次，建立規范的行政倫理監督機制和追責機制，打造行政倫理制度化的核心。要通過健全相關法規、制度使街頭官僚明確濫用行政裁量權的責任。從而使街頭官僚的行為有正確的道德價值定位和價值取向，對于違法違規濫用行政裁量權的街頭官僚要進行嚴厲的追責。最后，完善行政道德激勵機制使其成為行政倫理制度化的有效促進手段。街頭官僚作為一個個普通的社會個體在面臨道德選擇的時候同樣會追求最大化的個人利益。在一個真正德福一致、德行有用的良序社會中，不但要有以符合倫理精神的法律為主的道德他律措施，也要為行政道德激勵措施作出制度安排。這就需要給予在行政裁量過程中作出善德選擇的街頭官僚以一定的有價（物質）和無價（精神）的激勵，使得在履行道德義務、遵循道德規范、塑造健康德性的過程中付出一定代價、犧牲自身利益的街頭官僚，其選擇能夠得到承認和尊重，從而給社會帶來正的道德收益，減少社會付出的道德成本，最終促進生成良好的社會道德環境。

責任編輯：馮書生