統籌城鄉居民社會養老保險制度的倫理審視

凌文豪

[摘要]統籌城鄉居民社會養老保險制度的實施不僅促進了政府公正倫理觀的發展，發揚了中華民族“老有所養”的優良傳統，而且鞏固了社會保險中“權利一義務”對等的倫理價值。但實施過程中的公平性、可持續性、政策協調性以及保障效果等仍存在諸多偏差。

[關鍵詞]城鄉居民社會養老保險 倫理偏差 完善策略

[中圖分類號]B82-052 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1539（2014）04-0107-04

2009年9月新型農村社會養老保險制度（以下簡稱“新農保”）開始試點；2011年6月全國城鎮居民社會養老保險（以下簡稱“城居保”）試點在全國開始啟動，同時部分省份把新農保和城居保直接合并為城鄉居民社會養老保險（以下簡稱“城鄉居保”）；2012年社會養老保險實現了城鄉全覆蓋，比先前預設規劃提前了8年。2014年2月8日，李克強主持國務院常務會議決定將新農保和城居保兩種制度正式合并為城鄉居保制度，實現了兩種制度的全國統一。我國城鄉社會養老保險制度的高速發展引起了國內外學界的高度關注，諸多學者對此進行了深入的研究和探討，并取得了豐碩的研究成果，但從倫理視角審視城鄉居保的研究尚不多見。本文試圖以城鄉居保制度對倫理道德的促進作用為抓手，對其發展進程中相關問題的倫理偏差進行深入的分析，進而提出城鄉居保的倫理準則及其完善策略。

一、城鄉居保是倫理道德的助推器

羅爾斯在其《正義論》中主張在公平機會的前提下首先要關注那些地位低下和生活環境最差者，即使社會仍然允許甚至鼓勵分配存在差別，這種差別也必是有利于那些不利者。因此，保障每一個社會成員的基本生活就必然成為政府的倫理責任和社會道義的基礎。城鄉居保作為一項社會制度，它不僅對社會經濟發展具有不可忽視的作用，而且對現行的倫理道德具有助推器效應。

（一）城鄉居保制度促進了政府公正倫理觀的發展

新農保首次明確了政府在農村居民養老保障中的責任，城居保明確了政府在城鎮居民養老保障中的責任。同時城鄉居保也明確了中央和地方財政的投入趨向：一是中央財政保證最低限度的基礎養老金；二是地方財政對農村居民和城鎮居民的養老金繳費進行適當的補貼。城鄉居保的對象是具有農村戶口的居民和在城鎮居住的非就業居民，他們在整個社會環境中所處的經濟地位較低、生活狀況較差。

（二）城鄉居保繼承了“老有所養”的尊老傳統

“未富先老”、“人口老齡化”加劇以及跳躍式不平衡發展，已成為我國目前凸顯的社會問題。隨著城鎮化和市場化的快速推進，以及我國家庭結構“四二一”現象的更多呈現，我國傳統的家庭保障和土地保障受到前所未有的沖擊。人都會經歷生死，這符合社會發展的規律，每一位社會成員都會由年幼無知的少年變成白發蒼蒼的老人，這是不容置疑的。因此，社會各界對老年人這個特殊群體施以關愛和幫助是責無旁貸的。在我國，對老年人的生活給予較多關注是人道主義的應有之義，城鄉居保強調政府的社會服務意識，將廣大老年農民和城鎮居民納入社會保障范圍，是人道主義精神的集中體現，體現出絕大多數人對共同利益的關心以及人與人之間的相互尊重。這種關心和尊重應該是現實的、真誠的，因而也必須是具體的，城鄉居保制度正是它的充分體現。

（三）城鄉居保體現了“權利-義務”對等的倫理價值

現階段，我國收入分配的差距不僅存在于城鄉居民與公務員、事業單位職工和城鎮企業職工之間，而且農村居民和城鎮居民內部也存在收入差距。國家制定城鄉居保是農村與城鎮居民國民權利平等的一種價值體現，是社會發展的實質性飛躍。根據課題組調研數據顯示，72.6%的農村居民和47.9%城鎮居民缺乏社會養老保障的持續繳費能力。根據相關制度規定，城鄉居保制度設計實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資結構，但這部分補貼資金無論是從水平上還是力度上仍不能解決城鄉居民基本生活需求不斷增長的問題。

二、城鄉居保發展中的倫理偏差分析

城鄉居保在發展過程中會出現公平性、可持續性、協調性與保障效果等方面的偏差。

（一）城鄉居保公平性的倫理審視

我國城鄉居保的公平性體現為內部公平與外部公平兩個方面。目前我國城鄉居保的外部不公平現象表現為：一是城鄉居民與城鎮職工（國家機關、事業單位和城鎮企業職工等就業人群）的社會養老保障水平差距比較大；二是城鄉居民與城鎮職工的社會養老資源分配不均；三是城鄉居民與城鎮職工的收入水平差異比較大。在社會養老保險方面，城鎮職工養老保險大部分由國家和單位承擔，但對于城鄉居保來說，國家只撥付有限的財政資金，大部分靠城鄉居民個人承擔，極大地影響了城鄉居民參加養老保險的積極性。隨著我國社會經濟形式多樣化格局的形成與發展，尤其是農民工群體和城鎮居民靈活就業形式的形成，傳統意義上只重視城鎮職工社會保障制度構建的思路越來越備受質疑。因此，應該以發展的眼光和創新性思維彌合統籌城鄉社會養老保險制度與城鎮職工養老保險制度在待遇和標準上的差異，建立公平合理的城鄉居民養老保險制度。

與此同時，城鄉居保也存在內部的不公平：一是城鄉居民養老基本生活需求費用標準存在差異。城鎮居民由于生活在城鎮，其基本生活需求相對于農村居民而言較高；二是城鄉居民養老金費用來源存在差異，城鎮居民養老費用主要來源于基本養老金、家庭養老和儲蓄養老，并無其他來源，而農村居民除此之外還有土地養老的保障。鑒于此，應在某種程度上適當向城鎮居民傾斜，力求保障城鄉居民在養老保險方面的公平性。

（二）城鄉居保內部可持續性的倫理審視

城鄉居保的健康發展關鍵在于其財務的可持續性。第一，城鄉居保制度注重強化政府責任。一方面通過繳費補助的形式加大投入力度，另一方面地方政府要給予“資金配套”，這對欠發達的地方政府來說可能會帶來籌資上的困難。第二，城鄉居保基金未能做到保值增值。在城鄉居保實施過程中，國家對城鄉居保的基金管理尤其對增值缺乏具體、可操作的制度安排。鑒于以上兩種境況，如何保持城鄉居保的可持續增值事關我國社會保障體系建設的成敗。

（三）城鄉居保與相關制度銜接協調性的倫理審視

城鄉居保與國家機關、事業單位以及城鎮企業職工養老保險制度不僅在保障水平、保障方式等方面存在較大差異，而且在其轉移接續方面也存在不能有效銜接的問題。城鄉居保與國家機關事業單位養老保險制度的轉移接續目前無任何國家層面的依據涉及，因此他們之間的銜接與協調根本無從談起。對農民工養老保險的調查表明，83.12%的農民工不愿意購買目前推行的養老保險，80%的企業主不贊成為農民工購買養老保險，接受調查的農民工90%以上沒有購買養老保險，在農民工集中的地區農民工退保率高達95%以上。人社部在2012年11月就《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）公開征求意見。《辦法》提出：“我國職工養老保險、新農保以及城居保將實現銜接轉換，繳費年限也將明確換算辦法。《辦法》所指的銜接轉換主要有三種情況：職保轉為新農保或城居保；新農保或城居保轉為職保；新農保和城居保互轉。”通過解讀可以發現，職保轉換為新農保或者城居保時，其繳費年限按原有年限核算，導致參加職保人員不同意轉移接續，原因在于職保繳費較高，領取時也較高，如果轉換成新農保或者城居保就必然導致參保人養老金收入銳減；新農保或者城居保向職保轉移時，原有的年限不納入計算繳費年限。也會直接導致參保人的合法權益受損。當然，新農保與城居保已經合并，它們之間不存在轉移接續的不公平性。因此，在我們推行城鄉居保時需考慮與其他制度之間的協調性，否則很難達到應有的效果。

（四）城鄉居保保障效果的倫理審視

對于城鄉居民來而言，僅靠基本的養老金是滿足不了基本生活需要的。對于城鎮居民來說，城鄉居保僅是其基本生活需求的較少一部分，他們的基本生活來源主要依靠親情維系的家庭保障來支撐i對于農村居民而言，農村傳統家庭養老保障仍占有舉足輕重的地位。因為“靠親情維系的家庭養老保障具有其他社會養老保險所不具備的優點，它除了在經濟上養老，而且更為重要的是可以在精神上給予照顧和溝通等”。但是，新形勢下傳統的家庭保障已遠不能滿足城鄉居民對社會保障的需求。因此，在我國城鄉居保體系的設計方面，應該形成傳統家庭養老保險、基本社會養老保險、商業保險和個人賬戶儲蓄型養老保險相結合的多層次、多渠道社會養老保險體系，從根本上提高城鄉居民抵御風險的能力。

三、城鄉居保的倫理準則及完善策略

由上述可知，我國現行的城鄉居保尚存在一定的倫理偏差，必須對其加以完善和糾偏。而完善城鄉居保就必須有正確的倫理準則對其加以規制。

（一）城鄉居保的倫理準則

1.堅持政府負擔為主和基本公共服務均等化的原則。農村居民作為向社會提供基礎農副產品的主要載體，長期以來其收入處于偏低狀態，政府理應成為惠農政策的資金主要承擔者。不僅要把農村社會養老保險看作一項具有較強正外部效應的半公共物品，而且要充分認識到該制度建設對于縮小城鄉收入差距、擴大國內消費需求、加快完善覆蓋城鄉的社會保障體系、促進社會和諧和國家長治久安的重要意義，更要把對它的支出作為一項公共財政支出來對待，努力做到基本公共服務的均等化，消除地區間、城鄉間、行業間的差異。改革開放以來，城鎮居民（特指城鎮生活無業、靈活就業者）逐漸成為新的弱勢群體，僅靠城鄉居民基本養老保險是遠遠解決不了其基本生活需要的。因此，政府作為責任主體不僅應該承擔起城鎮居民的基本生活需要的責任，而且應該使國家的基本公共產品均等化，讓城鎮居民享受到公共產品所帶來的福祉。

2.堅持統一性和差異性相結合的原則。隨著社會經濟的發展，我國城鎮居民與農村居民內部開始出現了分化，城鎮居民之間、農村居民之間以及城鄉居民之間的收入差距不斷加大。在這種背景下，全國推行完全統一的城鄉居保政策是不切合實際的，各地存在差異是必然的。城鄉居保要堅持統一性和差異性相結合的原則，就必須要求由中央負責制定相應的基本原則和主要政策，由各地基層政府根據實際情況制定具體實施方案。至于社保基金來源問題，中央財政負責協調東、中、西部發展的不平衡，支付中、西部地區全部的基礎養老金，東部地區50%的基礎養老金；地方各級財政負責籌集相應配套資金，對城鄉居民社會養老保險給予適當的補貼。

3.堅持城鄉社會養老保險統籌相銜接的原則。城鄉居保作為一項基本社會保障制度，它不僅要考慮城鄉居民間的統籌問題，而且要考慮城鄉居民與城鎮企業職工之間、與事業單位之間、與公務員之間對應項目的轉移接續問題。這是當前我國社會保障制度迫切需要解決的關鍵性環節。

（二）城鄉居保倫理準則實施的完善策略

1.漸進實現城鎮職工與城鄉居保的制度整合。公平性原則是社會保障的首要原則。這里的公平是指任何社會成員只要符合相關法律規定的條件，無論其社會地位、職業、貧富等，均應被強制性納入社會保險的保障范疇。但是，我國城鎮職工與城鄉居保制度整合具有漸進性、長期性和復雜性。基于這樣的現實，可以實施三步走的社會養老保險發展戰略：第一步對城鎮居民與農村居民社會養老保險制度進行整合，目前已初步實現；第二步對城鎮企業職工、事業單位和公務員的社會養老保險制度進行整合，該步驟正在進行，但進展緩慢；第三步對城鎮職工與城鄉居民的社會養老保險制度進行整合。只有走完這三步才能真正實現城鄉之間全體公民的公平，但它需要按照差序平等的原則有差別的、有順序的漸進實現其銜接或整合。

2.制定科學化的城鄉居保基金管理制度。目前我國城鄉居保制度基金市場管理極不規范，基金增值渠道少，資金的安全和保值增值也存在較大困難。社會保險基金管理必須經過基金籌集、投資運營、支付等幾個環節，只有制定科學的管理制度，才能使之長效并高速健康發展。針對這種情況，首先，要把城鄉居保社會養老基金的收支分開進行管理，即“收支兩條線”，這樣既可以避免出現腐敗現象，又可以理順各職能部門之間的關系；其次，應該積極拓寬城鄉居保基金的投資渠道，在確保安全性原則的前提下確保基金的保值增值；再次，加大對基金的監督力度，防止基金管理中的腐化墮落，基金管理部門必須定期向上級部門匯報基金運營情況。最后，各級人力資源社會保障部門要切實履行城鄉居保養老基金的監管職責，制定完善城鄉居保的各項管理規章制度并規范業務程序，定期公布城鄉居保養老基金的籌集和支付信息，做到公開透明，加強社會監督。

3.強化政府責任主體，加快城鄉居保養老社會化扶持力度。由社會養老保險的內涵來看。國家與社會是它的責任主體，而國家的載體是政府，因此，政府是社會養老保險的責任主體。根據調查：45-59歲的城鄉居民參保率較高，而16-45歲的城鄉居民參保率較低。城鄉居民參保率低的原因不僅在于城鄉居民自身的參保意識淡薄，更主要的是政府的扶持力度較低。鑒于此，針對目前城鄉居保集體補助過小、國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重，加大政府扶持力度。十八大報告提出社會保障要堅持“全覆蓋，多層次，保基本，可持續”的方針，鑒于此，政府要根據當地維持城鄉居民基本生活所必需的費用設計城鄉有別的社會養老保險標準，要使城鎮居民與農村居民之間相對公平。只有這樣才能促使城鄉居保制度真正具有社會保險所應有的社會性和福利性特征，才能調動城鄉居民投保的積極性。

4.發展多層次、多形式的城鄉居民養老保險制度。隨著我國社會經濟的發展、城鎮化進程的加快，城鎮居民與農村居民的就業方式和渠道發生了較大改變。由于不同人群的社會養老方式不同，保障水平需求不同，我國東、中、西部經濟發展不平衡，各省財政水平也存在較大差異，因此，當前建立城鄉居民養老保險制度的現實選擇只能是根據各地區的經濟水平逐步推進，根據城鄉居民當前不同群體的需求建立多層次、多形式的城鄉居民社會養老保險體系。筆者認為，根據我國城鎮居民與農村居民的現實情況，可在城鄉居保的框架下根據城鎮居民與農村居民的基本生活需求將參保對象進行分類劃分，根據不同種類人群和不同區域分配以不同的養老保險水平。對于城鄉居保制度下的城鎮居民而言，東、中、西部同一個標準不合適，可以對其基本生活需求通過保險精算進行測算，按照適度的標準來執行，農村居民也應該如此參照，盡管該辦法執行起來復雜些，但它體現了人們在社會保障待遇方面的公平性。同時也應繼續倡導和推行家庭養老，有條件的地區發展社區養老保障，建立起家庭養老、社區養老、社會養老的多層次養老體系。

責任編輯：李建磊