進一步建立和完善配套制度解決領導干部“為官不為”問題

郝春祿

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

制度問題，是解決中國一切問題的根本。制度建設帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。黨的十八屆三中全會首次將“黨的建設制度改革”列為全面深化改革的六大重點改革之一，凸顯了當前歷史條件下加強黨的建設制度化、規范化的極其重要性。治理“為官不為”，使領導干部愿作為、敢擔當，實現黨的作風建設常態化，必須始終高度重視、常抓不懈制度建設。按照習近平總書記的一系列重要講話要求，加強制度建設，治理領導干部“為官不為”問題，應從以下幾個方面入手。

一、建立和完善“好干部”的選拔任用制度

樹立正確的用人導向，大力選拔黨和人民需要的“有作為、敢擔當”的“好干部”，這是解決“為官不為”的首要問題。而選拔“好干部”，關鍵是要靠完善科學的選拔任用制度來保障。在新形勢下，各級黨委組織部門要按照習總書記提出的 “信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”二十字好干部標準，進一步建立和完善干部醞釀動議辦法、民主推薦辦法、人選考察辦法、政績考核辦法、常委會票決辦法、依法推薦、提名和民主協商辦法、工作紀實辦法等，敢于對干部提名、考察、監督等各個環節負責，切實把干部工作做實做深做透。黨的十八大以來，中央和地方黨委組織部門陸續出臺一系列關于干部選拔任用的政策規定，從實踐上來看，效果顯著。下一步要著眼于我國經濟社會發展形勢和干部隊伍建設實際，圍繞習總書記關于怎樣是好干部、怎樣成長為好干部、怎樣把好干部用起來 “三問”，進一步創新體制機制，切實選準干部、用好干部。要全面準確地識別干部，改進考核方法手段，多近距離地接觸干部，多在基層干部群眾中、鄉語口碑中了解干部，多渠道、多層次、多側面觀察干部。客觀公正地評價干部，注重一貫表現和全部工作，全面、歷史、辯證地看干部。科學合理地使用干部，用當其時、用其所長，以事擇人、量才授職，努力形成系統完備、科學規范、有效管用、簡便易行的用人機制，讓更多的好干部進入視野、脫穎而出。選好干部，核心是堅持公道正派。要以堅強黨性選黨性堅強的人，以好的作風選作風好的人，不讓綜合素質高的人吃虧，不讓干實事的人吃虧，不讓老實人吃虧。要敢于堅持原則，公道對待、評價、使用干部，不為人情關系所縛，不為歪風邪氣所擾，不為個人得失所困，讓用人之風進一步純潔起來，讓好干部進一步源源不斷涌現出來。

二、建立和完善干部考核制度

考核既是干部管理的重要方式，也是工作難點。考核是“指揮棒”。領導干部是為還是不為，歸根到底要靠考核指引。這就需要強化對干部“所作所為”的考核，引導干部努力作為、敢于擔當。一是優化指標設計。對干部的考核評價，除了德、能、勤、績、廉等共性要求外，還要根據干部崗位分工和崗位職責，分類設計考核評價指標，明確不同崗位工作好、中、差的具體標準，對每名干部、每個崗位的考核具體化、個性化，而不是一個模式、一種標準，“胡子眉毛一把抓”，真正把每名干部的像畫準、績考準，促使干部對崗位職責不敢懈怠、認真對待。二是改進考評方式方法。通過建立干部辦事檔案、實績檔案等形式，記載干部平常工作表現情況，作為對干部全年工作評價的重要依據，而不是過去年終一個考評會、一張測評表決定一切。同時，要注重群眾評價，對干部的考核評價除了聽取本單位干部職工意見外，還要按照相關聯、有接觸的原則，適當聽取服務對象、基層群眾意見，特別是窗口單位、服務行業、重要崗位干部，還要通過一定形式進行群眾滿意度測評，不斷擴大群眾評價在干部評價中的比例。三是強化結果運用。一方面，把考核結果與工資調整掛鉤。對于年度考核連續優秀達到一定年限的，除了每年給予一定數額的獎勵外，還要探索在工資調整方面適當進行傾斜，切實加大經濟方面的激勵力度。另一方面，把考核結果與提拔任用掛鉤。比如，明確規定，最近3年內年度考核有基本稱職、不稱職的不得提拔重用，連續幾年年度考核為優秀的同等條件下可以優先提拔重用等，使干部通過每年持之以恒的努力，得到群眾的認可、組織的重用。

目前，年度考核總體比較規范，但平時考核相對薄弱。新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定：“確定考察對象，應當根據工作需要和干部德才條件，將民主推薦與平時考核、年度考核、一貫表現和人崗相適等情況綜合考慮，充分醞釀”。這一規定對平時考核提出了更高要求，賦予了重任。要在總結經驗的基礎上，研究起草公務員平時考核辦法，著力破解考核指標設計、考核數據采集、考核結果應用等難題，充分發揮平時考核的管理、導向、激勵、約束功能，激發干部有所作為、敢于擔當。

三、建立和完善我國公務員薪酬制度

公務員制度的重要內容之一是公務員薪酬制度，建立合理的、規范的公務員薪酬制度有助于人力資源的優化配置，對于提高各級黨委、政府部門的工作績效，解決公務員不作為、不擔當問題有著至關重要的意義。當前世界各國政府對本國的公務員薪酬問題相當重視，而且力圖更好地、更快地、更有效地給予全力解決。而且這些國家對公務員薪酬制度的研究已經深入到了當代政治學領域、經濟學范疇，并在管理學界也日益凸顯。對于迫切需要提升公務員工作效率的我國而言，需要投入更多的精力研究公務員的薪酬問題。目前，我國公務員薪酬制度還不盡完善，有的地區和部門總體薪酬水平低，相應的激勵措施沒有建立起來，導致一部分公務員心里失衡，多有抱怨。因此，構建與當前社會經濟發展水平相適應的、科學的、相對合理的薪酬制度，不僅可以吸納更多的各類優秀人才，而且對于調動公務員工作的積極性、主動性和創造性有很大的促進作用，并且能夠更好地保證國家公務員隊伍結構的優化、提升效能和勤政廉潔。當前，要在對公務員制度與公務員薪酬制度總結分析的基礎上，借鑒薪酬理論對公務員工資制度的啟示，比較國外發達國家和境外公務員薪酬制度的特點，提出具有我國特色的解決公務員薪酬問題的具體措施。同時對于公務員退休養老納入社會統籌、與社會并軌，要結合中國國情深入研究，拿出切實可行的辦法措施。

四、建立和完善基層公務員激勵保障制度

縣以下機關公務員是做好基層工作、服務人民群眾、鞏固基層政權的骨干力量，在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著重要作用。當前，基層公務員隊伍存在的突出問題是，來源不足、待遇偏低、發展空間狹窄、隊伍不夠穩定、能力素質不盡適應。下一步，要多管齊下、綜合施策，既嚴格管理監督，又強化激勵保障。一是要認真貫徹落實中央《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》。按照意見規定，改進公務員非領導職務設置辦法，鄉鎮機關可按鄉科級領導職數的50%設置主任科員、副主任科員。據此，每個鄉鎮一般可配5名主任科員、副主任科員，按全國3.3萬個鄉鎮推算，可配 16.5萬名主任科員、副主任科員，將極大緩解鄉鎮公務員晉升難問題。二是積極穩妥地實施職務與職級并行制度。在公務員管理制度中，職務與級別制度是重要組成部分，是確定公務員工資及其他待遇的依據。從目前情況看，公務員的各種待遇仍主要與職務掛鉤，造成了過分看重職務的問題。特別是在縣以下機關，公務員受機構規格等因素限制，職務晉升空間小的矛盾更為突出。為此，今年初，中央五部委又聯合下發了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》。這是黨中央、國務院從深化干部人事制度改革、加強基層干部隊伍建設出發作出的重大決策。建立公務員職務與職級并行制度，形成職務與職級兩個晉升通道，是對干部人事制度的重要調整和改革，是對公務員制度的創新和完善，體現了中央對基層工作的重視，對基層干部的關心，對于加強基層工作，穩定基層干部隊伍，充分調動和發揮基層干部積極性，必將起到積極的促進作用。作為地方而言，一定要抓住這個有利機遇，加強領導，精心組織，周密安排，采取有力措施，確保各項政策措施落實到位。下一步，建議在此基礎上，適時向中央國家機關、省市機關全面推開。這項制度建立后，就形成了職務與職級兩個平行的晉升通道，可以較好解決公務員晉升空間狹窄、待遇偏低的問題。

五、建立和完善公務員分類改革制度

分類管理是實行公務員制度的國家普遍遵循的基本原則。深化公務員分類改革，是黨的十八屆三中全會確定的一項改革任務，也是實現公務員管理科學化的前提和基礎。解決公務員不作為、不擔當，應該從深化分類改革入手，制定出具有中國特色的分類改革措施辦法。中西方文化本質區別在于，西方文化重“分別獨立”，中國文化重“和合會通”。具體到公務員制度，西方國家重視公務員職業生涯設計，有分類管理的傳統。美國的《職位分類法》將公務員職位分為五類，其中第一類就是專門技術類，這也是大量科學家與專業技術人才云集政府機關的主要原因。同時，公務員職位分類與職務級別密切相關。現行職級制度的突出矛盾集中體現為兩個“單一化”:一是職務序列設置單一化，缺乏適合不同類別公務員成長規律的職務序列，不利于公務員的科學化、精細化管理和專業化發展；二是職業發展渠道單一化，“職務本位”現象突出，難以持續有效地激勵廣大公務員。分類管理的目的，就是改變以往大一統的粗放式管理方式，建立符合不同類別公務員特點的科學的管理制度。因此，要在分類管理中注意把握兩個方面：一是以實現科學管理為根本，“適才適用”，從管理需要出發，為各類公務員提供差異化的職務序列；二是以健全激勵保障為主線，“適才適遇”，設計統一而不單一的職級制度，健全和強化激勵機制。按照黨的十八屆三中全會要求，下一步是要建立專業技術類、行政執法類公務員管理制度，這是今后一個時期公務員制度建設的重中之重。專業技術類、行政執法類公務員管理規定出臺后，要按照自上而下、先易后難的原則，結合部門和地方實際，科學界定職位范圍，逐步入軌實施。

六、建立和完善反腐倡廉制度

當前領導干部對中央加大反腐倡廉力度有不同的認識，這種模糊認識影響了領導干部作為和擔當。一是“對立論”，把反腐和經濟社會發展對立起來，認為反腐勢必影響經濟發展，發展經濟就要不反腐或減小反腐力度；二是 “階段論”，認為 “老虎”、“蒼蠅”現在打得差不多了，應該歇歇腳，停一停了；三是“過頭論”，認為現在反腐過了頭，再反就會影響經濟建設和社會穩定；四是 “原罪贖回論”，把中國社會領導干部腐敗問題等同于資本主義社會的原始積累，認為原罪不應追究，應劃分階段原諒過去，或者可以各種方式贖罪；五是“選擇性反腐”，認為腐敗是一種普遍現象，被發現和處理的都是有選擇性的，其他沒有發現和處理的，也同樣在一定程度上存在著腐敗問題，等等。所有這些認識，都是模糊的或者錯誤的，都影響了領導者的從政行為，影響他們干好工作的積極性和創造性。從根本上解決這些認識問題，防止“坍塌式”腐敗，必須按照黨的十八大，特別是十八屆四中全會精神，堅持依法治國、從嚴治黨，從建立健全反腐倡廉基本制度入手，進一步完善對權力制約和監督的制度，完善反腐倡廉相關法律和規范國家工作人員從政行為制度，完善對違紀違法行為的懲處制度，完善反腐敗領導體制、工作機制方面制度，從而使反腐倡廉逐步走入法制化、制度化的軌道。

七、建立和完善問責追究制度

要結合群眾路線教育實踐活動、整改回頭看、民主生活會，以及即將開展的“三嚴三實”學教活動，針對“為官不為”的突出問題，進行專項治理，進一步深挖細掘自身存在的缺點和不足。要針對“為官不為”的不同表現，結合干部考核評價、干部監督管理，把“為官不為”的認定標準具體化、明確化，做到“對號入座、有據可依”。要通過召開座談會、走訪群眾、問卷調查、發放征求意見表等形式，廣泛征求意見和建議，深入查擺問題，努力把問題找準、議透。要針對自我查擺和征求意見中發現的問題，認真進行梳理，深刻剖析根源，研究制定整改方案，明確整改責任人、整改時限，切實整改到位。在自查的基礎上，區分不同情況，強化對為官不為領導干部問責追究。對在“為官不為”自查中發現并自覺及時糾正到位的問題，對責任單位和責任人員可依法依規從輕從寬處理或免予處理。對在核查中發現的突出問題，根據問題嚴重程度和有關問責規定，采取談話告誡、通報批評、取消考核評先資格、取消獎勵工資、調整崗位、降職使用、辭職辭退、黨紀政紀法律處理等形式，嚴肅追究責任。涉及部門和單位的問題，追究主要領導和分管領導責任；涉及個人的問題，除追究本人責任外，對督促整改不力、導致整改不到位的單位主要領導和分管領導一并追究責任。涉嫌違法犯罪的，移送司法機關處理。

八、建立和完善督促檢查制度

治理領導干部“為官不為”不能單兵作戰，必須群策群力，加大督促檢查力度。要發揮黨委和組織、人事、紀檢、工委、績效考核部門的作用，形成合力，齊抓共管，對領導干部不作為行為加強監督，從嚴管理。要不斷完善服務承諾制、限時辦結制等工作制度，強化工作紀律的剛性約束，進一步修改完善機關及其工作人員行政過錯責任追究辦法以及干部作風指數評價要點，確保有規可依。建立工作獎懲制度，對工作中敢于擔當、敢于作為的干部進行激勵，對不作為、不敢作為的予以懲罰，保護干事創業干部的積極性。要建立督察制度，將領導班子和領導干部“為官不為”問題作為監督和查辦重點，與督察落實中央八項規定精神結合起來，延伸觸角，主動出擊。要采取明察暗訪、交叉檢查、重點抽查等方式進行監督檢查，對監督檢查中發現的問題要限期責令整改，對涉嫌違紀的要給予黨紀政紀處分。要建立信息聯絡制度，廣辟信息搜集渠道，公開舉報電話，鼓勵和吸引社會參與，加大外部監督力度，廣泛收集問題線索和信息。針對搜集到的一些苗頭性、傾向性問題及時發出預警，提醒糾正；對一些普遍性問題要研究原因、完善制度。

九、進一步深化行政體制改革

目前，領導干部“為官不為”的一個重要原因，就是行政體制改革滯后，權責設定模糊不清、權責不一。很多崗位沒有劃分職責，存在著職權交叉、責任模糊等情況。對干部應該做什么、該怎么做等疏于引導，干部也不知道自己該做什么。同時，對干部不作為沒有界定和處罰，對干部做什么沒有明確的底線規定，也缺乏相應的管理制度。為此，要按著《國務院機構改革和職能轉變方案》要求，轉變政府職能，深化行政審批制度改革，減少微觀事務管理，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮社會力量在管理社會事務中的作用。進一步規范政府行政行為，法有授權必須為、法無授權不可為，真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預，切實提高政府管理科學化水平。進一步清權、確權、配權、曬權、制權，依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。“建設法治政府應該限權”，將行政權用法律的規則牢牢地束縛住，也就是通常所說的“將權力關進籠子里”。逐步減少直至最終完全消除行政權力對司法權、立法權的干擾與打壓，使行政、立法、司法不缺位、不越位、不錯位。