社會保障基金籌集與管理

柳玉芬

（沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110136）

社會保障基金，是國家依據相關法律、法規和政策制定出有關規定，為實施社會保障制度建立起來的，屬于專款專用的資金。社會保障基金，指的是從事養老、醫療、失業、工傷、住房等保障性用途所籌集的資金。社會保障基金，任何人不得以任何理由挪作他用。我國的社會保障基金主要由全國社會保障基金、社會保險基金和補充保障基金三個部分組成。在實際應用中，主要包括養老、失業、醫療、工傷、生育五種保險基金。我國的社會保障基金建立于2000年9月，全國性的社會保障基金主要來源于中央的財政撥款、股權劃撥資產、國有股減持、投資收益以及國務院批準的其他形式的籌集資金。而補充保障基金主要是企業年金、企業補充醫療保險，由企業和個人共同繳納。

社會保障基金是中國的第一大專項資金，與國家的財政是緊密聯系在一起的。我國的社會保險制度改革始于20世紀90年代，改革的范圍主要是社會保險基金的籌集模式和統籌制度，主要是加大基金的征收力度，建立完善的保值增值機制，確保嚴格的管理和使用。在完善社會保險體系方面政府做了大量的工作，對提高企業員工的積極性、促進企業的制度改革，以及發展經濟和穩定社會秩序方面都起到了積極的作用。但是，在實際的操作中，效果并沒有事先預計的那樣令人滿意。因為在執行的過程中，有很多的困難，影響了執行的力度和效果。隨著經濟改革的不斷深入，帶來的城市化、工業化、老齡化等一些列問題，中國的社會保障資金需求量驟增，但是現行的社保資金籌集方式卻存在著一定的缺陷，對未來社保基金的管理和收支平衡將產生巨大的隱患，如何總結出現行社會保障資金籌集方式存在的問題，并給出合理的解決措施，對我國的社會保障基金的健康可持續發展將有重要的作用。

目前，我國社會保險繳納的比例比較高，已經超過40%，一些經濟發達地區已經超過50%。較高的社保費無疑增加企業的負擔，影響企業的發展，尤其是一些中小型企業。而我國社會保障法規不健全，導致征收的難度加大，有些資金周轉能力不強的企業出現拖欠繳納社保費的現象，如果這種現象一直持續下去，支出費用逐步加大，若不開發其他征收渠道，會使越來越多的企業陷入到資金的困難中，更加無法承擔，導致社會保障體系的崩潰。世界上大多數的國家都是通過征收社會保障稅等方式來籌集社會保障基金的，采用繳費制這種方式征收的國家比較少，所以國外的一些研究成果多數是社會保障稅制方面的研究。國外的澤維爾·薩拉·馬丁，在1995年對139個國家的公共養老保險體系進行了比較研究，發現大多數的國家養老保險體系是通過征繳收入稅費或者是通過工薪稅來籌集的。Smetters.Kent在2003年提出，應該增加工薪稅或者是收入稅來應對不斷增加的支出負擔。Stephen Nickell在1999年提出，政府的救濟是造成社會高失業率的主要原因之一，因此應該降低社會保障稅的稅率，削減政府開支。智利，在20世紀80年代初實施了社會保障制度改革，從1981年5月采用新的養老保險制度。新加坡建立的是“中央公積金”的社會保障基金籌集制度。目前，世界上已經有170個國家建立了社會保障體制，其中以征收社會保障稅方式籌集社保基金的國家占到一半以上，最有代表性的國家是美國。在一些發達國家，社會保障稅的收入甚至會超過全部稅收的50%。

一、社會保障基金籌集與管理中的問題

（一）社會保障基金籌集渠道單一，收支不平衡

1.社會保障金的渠道來源分析。社保基金目前主要籌集渠道有國家撥款、企業或個人繳納、社會捐款和投資盈利。（1）國家撥款。社會保障基金是國家專款專用的社會后備基金，所以它的最終責任還是由政府承擔著，國家履行著社會保險的義務，每年都要撥付一定數量的資金用于社會保障，以備不時之需。政府的社會保障金撥款一般有三種形式：第一種是預算撥款，將社會保障金納入國家的財政預算；第二種是分項補助的專項撥款；第三種是用于應付緊急事項的撥款。（2）企業或個人繳納。社會保障金另外一個重要的來源就是由企業或事業單位按照國家的有關規定向社會保險部分或國家授權的的部門替員工或工作人員繳納的稅費。在我國要求社會保險由企業和個人共同承擔，比如按照養老保險的規定，企業按照工資總額的20%左右替員工繳納費用，而被保險人則按照本人最后實際收入工資的8%進行繳納，企業這一部分的繳費是社會保障基金的最主要來源。（3）社會捐贈。由社會團體、慈善組織和一些個人自主向社會保障部門進行的捐款也是我國社會保障基金的重要組成部分，這一部分的社會保障金一般是用于受災地區的重建和當地人民的生活補助，以前未動用的捐助款項仍然是作為社會保障金的組成項目。（4）投資盈利。所謂投資盈利就是社會保障部門運用社會保障基金進行的投資所獲得的收益，在西方的一些發達國家，它們的社會保障基金的投資回報率是非常高的，收益非常可觀，但是在我國，由于經驗不足，缺乏有效科學的投資決策體系，所以投資回報的收益并不樂觀，但是由于我國人口眾多，所以從總量上來講還是十分龐大的。

2.負擔過重，收支不等。雖然我國目前社會保障基金的渠道在不斷的多元化，但是主要的來源還是國家中央財政部門的撥款和企業所繳納的稅費來維持。一些企業的經濟效益不好，無法按時按量的替職工繳納社會保險費，導致社會保障金的實際資金收入不足。這樣過于單一的渠道會嚴重的增加國家和企業的資金壓力。隨著社會保障制度不斷完善，個人也開始參與到了社會保障基金的繳納隊伍中，但是相對于前兩種來源而言，比例相當的小，其他籌集渠道和資金來源的分散性和風險性較高，無法穩定持續的保障社會保障基金的固定性。

隨著中國人口老齡化趨勢的愈發明顯，養老保險收入不能負擔支出的情況越來越令人擔憂，且這種趨勢有進一步擴大的可能，而在原來傳統的現收現付制社保模式下，并未形成基金積累，在改制后的今天無疑又加重了國家社會保障的負擔。

（二）社會保障基金缺乏科學投資體系，收益低

1.社會保障基金管理分散，投資較為盲目。目前我國社會保障基金大多數分散在地方政府手中，但是很多地方政府都存在挪用社會保障基金用于地方的各項經濟項目建設，有的甚至還將社保基金用于房地產、炒股和信托等項目，導致大筆的社會保障基金被占用，挪用的款項無法及時歸還就成為了呆賬，使得社會保障基金成為了一個空架子，一旦出現緊急情況地方政府就捉襟見肘無力承擔，需要依靠社會捐款等其他方式解決問題。這樣極大的損害了社會保障基金的安全和原本該有的經濟效益。從有關財政統計數據不難發現，我國的養老、失業保險的社會保障基金在逐年的增加，但是地方政府將養老基金投資于地方的重點項目建設，至今成本仍然無法收回的例子不少見，有的地方政府干脆連日常開支都從社保基金中支取。從這些現象中我們可以看出，社會保障基金放置于地方政府進行分散管理，如果缺乏嚴格的約束和管理，社保基金的保值增值目標很難實現。現在很多的地方政府也開始意識到相關問題，開始將社保基金進行投資，以達到增值的目的，但是由于沒有科學的投資決策體系，使得很多政府只注重形式，盲目進行投資，這樣既無法達到社保基金增值的目的，又導致一部分社保基金無端流失，造成更嚴重的損失。

2.社會保障基金投資組合不合理，風險過高。我國目前的社會保障投資組合的水平相對于西方發達國家還處于初級階，投資、投資組合的資產主要是來源于銀行的大額度貸款、國債、金融債、企業債、證券投資基金。對于傳統壽險，社會保障基金投資公司以保障安全為基礎進行投資組合，對于投資型壽險，社會保障基金投資公司在注重投資收益的前提下進行組合投資，由于受到投資渠道的限制和缺乏相關的經驗導致投資組織管理的合理配置投資資產、分散投資風險、提高投資收益的功能遠未得到發揮。

3.社會保障基金投資管理體制落后。我國現在社會保障基金出現盲目投資、損失浪費、收益低和高風險都是源于沒有一套科學合理的管理體制。我國至今為止，尚未建立統一的社會保障基金投資運營機構，而專業的投資運營機構確是保證投資穩固進行的關鍵和前提，沒有專業的投資機構，就無法確定投資的方向、結構，也無法對未來的收益進行預測和估算，達到實現基金增值的目的。

在國外，如美國、新加坡、智利等國家對社會保障基金的投資渠道、模式都做出了十分明確的規定，這為投資創造了制度基礎。而在我國，雖然對投資的方向做出了一個規定，但是由于實際操作經驗較少，使得投資的成功率不高，導致基金增值成為了一個極大的困難。

（三）社會保障統籌層次較低，社會化服務程度不高

1.資金統籌層次低。當前我國大部分的地方對社會保障基金實行的是縣級統籌，只有極少的地區實現了省級統籌。更嚴重的是，只有養老保險和失業保險在社會統籌的范圍之內，其他的都還沒有納入到社會統籌的范圍。一些省份雖然對社保基金實行了調劑制度，但是實際上能發揮出來的功效是極低的。這主要是由于社會統籌層次比較低，使得企業在費用的整體分擔上是分布均勻，嚴重影響了費用的收繳工作。

2.社會化服務程度低，無法全面覆蓋。我國目前受保障主要群體還是集中在政府機關和企事業單位就業正規的人員，其他人員的社會保障雖然在做著改革和擴大，但是改革受到了多方面的限制和制約，所以當人們一旦離開這些企事業單位，繳納社保費用的所有負擔就全部落到了個人的身上，而我國個人繳納社保費用的情況是十分不樂觀的。一些在個體企業、私營企業及三資企業就沒有了社會保障，社會保障基金不能隨著受保障主體的流動而流動。很多的企業甚至只聘請少數正式員工，其他都適用臨時工，逃避社保這一塊對他們造成的資金壓力，其他一些個體勞動者，或者社會底層根本無力承擔社保費用，因而為我國的社保制度實行不斷的拉大了缺口，造成這些的主要原因還是在于社會保險的社會化服務程度低，大量的事務性工作仍然由企業承擔，國家的社保服務范圍無法全面展開。

（四）社會保障基金法制不健全，缺乏規范有效的監督體系

1.立法層次低，法規制度不健全。我國社會保障的法律基礎在整個市場經濟的法制體系中是較為薄弱的，在基金監管方面的立法上主要是法規和地方規章，法律層次比較低，這樣就造成給了地方政府過多的自主權，使得各個省份之間的制度不能形成對接，造成了許多不應該有的麻煩和阻礙，大大增加了監管的難度性。基于目前的形勢，社會保障基金在實際運營過程中出現很多的問題無法律可依照，導致了很多社會保障基金的挪用和流失，對社會保障基金的正常運行造成了阻礙。

2.社會保障基金監管系統乏力，難以形成合力。在我國現行的管理機制中，由于政府部門的權力過大，它既是運行者又是管理者，導致了整個社會保障制度的失衡和缺乏有效的監管。現行的體制是分管的部分對于保險種類不同進行不同的管理，他們將權力和義務融為了一體，整個社會保障資金的絕對操作權都掌握在政府的社保部分那里，平頭百姓毫無干涉權。據了解，我們全國有超過一半的省份的社會保障部分是將保障基金收繳支付、管理運營、監督檢查等幾項職責都集于一身，既作為運動員又作為裁判員，屬于典型的自己管理自己，根本起不到監管的效用，而剩下的那接近半數的省份則是在社會要將政事分開的改革呼聲中，將機構做了一定調整，重新設立的機構，這樣雖然收支已經形成了分離，但是其本質并沒有改變，原來的體制和運行模式照舊，有效的監管機制始終沒有形成，對社會保障基金的實際效果貢獻不大。

3.信息披露制度不健全。當前我們國家和基金有關的信息的披露十分的不充分。然而這一方面的信息對于投資人的利益保障是非常關鍵的。造成社會保障基金信息披露制度缺失的主要原因在于法律實施機制較為薄弱，合法的籌資機制、穩定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制，有力的監督機制都不夠健全，無法為信息披露奠定良好的制度基礎，對離退休人員、失業人員社會保險金的欠繳行為和拖欠行為沒有明確法律制裁措施；對于非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為也沒有進行及時懲處，使得社會保障基金的運營處于不安全狀態，以至于造成信息無法正確及時的傳達到權益人的手中。

二、完善我國社會保障基金籌集與管理的對策建議

（一）大力拓展籌資渠道，充實社會保障基金

1.減輕企業負擔，征收社會保障稅。為社會成員提供社會保障是現代的政府部門的重要職能之一，社會保障制度的出現和發展與不斷完善的基礎都是充足的社會保障資金。所以社會保障基金的籌集是整個社會保障體系構建中最為核心的部分。通過立法形式，讓政府作為籌集的主體進行資金籌集，將社會保障資金納入我國的財政預算，讓國家財政部門對社會保障基金的資金籌集實行全程管理和監控，實行收入與支出的兩條線運轉，將國家的監管職能發揮到最佳。

社會保障稅目前應當成為我國社會保障基金籌集的重要渠道，在西方國家早已開始征收社會保障稅，在全世界范圍內無論經濟發展水平的高低，無論是市場經濟國家還是轉型國家，都是以開征社會保障稅的方式來籌集社會保障資金，只是相對于具體的國家而言，所采取的征收模式不一致，其實社會保障稅無論是納入國家的綜合征收項目還是分類的單個征收項目，實際的差別是不大的。現在社會保障稅收已成為世界各國籌集社會保障基金的主要來源。我國一直沒有開征社會保障稅，仍采用政府統籌的方式來籌集社會保障資金，這類似于準社會保障稅，但是既不規范，又缺乏強制性、公平性。因此，我們要建立全國統一的、科學可持續的社會保障制度體系，實行征收統一的、強制性的社會保障稅，以達到社會保障基金的充足。

2.加強繳納社會保險費的意識。我國在社會保障基金的籌集過程中，一個很大的資金來源就是企業和個人共同繳納的社會保險基金，繳納的這部分基金主要是由雇主按照國家規定的數額向國家社保監管部分繳納的，個人負擔的部分比較小，很多人對于社會保險費的繳納意識淡薄，所以個人的繳納情況不樂觀，加強社會保障及基金的繳納意識是至關重要的步驟。繳納過的稅費由政府專門的部門對此進行管理和運作，但并不直接構成政府的財政收入，保險費的分擔主體是國家、企業和個人，這樣可以減輕企業的負擔，擴大社保基金的籌集范圍和渠道，為社會保障制度的發展奠定資金基礎。

3.完善強制儲蓄形式。所謂強制儲蓄就是政府強制雇主、雇員為雇員儲蓄社會保障費用，達到滿足雇員個人各種社會保障項目的支付目的。將雇主為雇員繳納的保障資金及雇員按規定繳納的保障資金，全部存入個人專門的社會保障賬戶，所存資金及相應的利息收入均歸個人所有，政府保留一小部分的稅進行收繳調節。

總之應該根據我國社會保障基金籌集的現狀，從完善籌資體系著手，建立穩定、可靠和多渠道的社會保障籌資體系，使社會保障改革得到進一步深化。社會保障稅將逐步成為我國社會保障基金籌資的主渠道，而財政則構成我國社會保障基金的堅強后盾。在健全現有籌資渠道的基礎上，開拓新的籌資渠道，提高籌資收入，減輕社會保障基金的收繳壓力。

（二）社會保障基金投資多元化，提高收益率

1.投資多元化，規避風險。在保證較穩定的投資和可靠的領域并能夠保值的前提下，社保基金應該不斷擴大投資渠道，實現多元化的投資方式并存。可以從不同的投資對象、期限、區域、時機四個維度上對社保基金進行多元化組合。將合理投資分布在不同的投資項目中，有利于分散投資風險。事實表明基金的收益率提高歸結于多種投資渠道。在我國，在確保社會保障基金安全性的基礎上，拓寬延伸我國社會保障基金的投資渠道以及方法，主要體現在確保一定比例的現金等價物的投資或者固定投資收益的基礎上，提高對國內和海外資本市場的投資。社會保障基金增加收益和實現投資多元化組合的合理選擇包括參與海外資本市場的投資。從我國基于社保基金運營的實踐來看，社會保障基金投資組合產生的多樣化，有兩方面的作用：一是可以穩定和提高收益，降低了單一投資隱含的風險性；二是可以確保基金收益增長和國民經濟增長基本產生同步效應，促使社保基金在較大程度上能夠享受國民經濟增長帶來的收益。

2.挖掘新的投資領域。在西方國家，它們大部分的養老基金都投資在住房、電力、通信、礦山等項目，以此為借鑒，我國的社會保障基金也可以投資在這些有穩定收益的實業項目上，比如大型建設項目和基礎設施項目等。雖然大型的基礎設施項目和公共項目的投資收益較為緩慢，但是它具有長期的穩定收益，這些項目可以用作社會保障基金的中長期投資。不斷探索新的投資項目，擴展投資的領域才能不斷為社保的投資輸入新鮮的血液，保持它的增長活力。

3.拉大資本市場投資比例，保持增值。社會保障基金想要實現增值，進入資本市場參與投資運營是必然的趨勢，這是世界很多國家的成功經驗借鑒的結果。我國的社會保障監管力度正在不斷的加大，市場機制在不斷地得到完善，受物價上漲等因素的影響，股票投資的收益率比國家的債券和銀行存款所產生的收益要高出很多。最近幾年，社會保障基金在資本市場的投資比率遠低于規定的40%，同期指數轉化為投資方式可以降低投資風險。而衡量社會保障基金是否保值增值，并不能簡單地從不同時期基金賬面數量增減的情況來呈現，在基金運營過程中，通貨膨脹的風險是無可避免的，因而基金實際價值量的變化是必須重視的，只有在基金的投資收益率高于通貨膨脹率時，基金才能實現保值增值的目的，增強社會保障的支付能力，所以采取資本市場投資可以獲得較為理想的收益，帶動社保基金的增值。

（三）提高統籌層次，擴大社保覆蓋面

1.提高社會保障基金管理的統籌層次。幾乎世界上所有的國家對社會保障基金實行的都是全國性的統籌管理，覆蓋到了全部的社會成員，對他們實行統一的收費標準、福利標準，將所有的收入編制到國家的財政預算里面。而我國目前只是以縣市為單位實行的地方統籌管理，省級的統籌管理不完善，沒有全國性的統籌管理，對社保基金的調劑能力較弱，使得社保基金的共濟性受到了制約。為了解決這些問題，我們應該積極地創造各種有利條件，實現由縣市級的統籌管理向省級的統籌管理進行轉化，并在完善省級統籌管理的基礎上，逐步建立能夠覆蓋全國的社會保障信息服務系統，建立多渠道的信息采集網絡，利用現代化的技術手段，建立中心城市資源數據庫和網絡查詢系統，實現社會保障制度的信息一體化管理功能。

2.增加社會保障的覆蓋范圍。社會保障的覆蓋范圍的大小會直接對社會保障制度的適用造成影響，它關系到所有社會成員中能夠有多少人真正享受到社會保障的權益，關系到社會保障制度到底在社會中發揮了多少作用。目前我國的社會保障覆蓋面比較小，許多進城務工的農民、私營企業的就業人員和個體工作者都沒有參加社會保險，而在我國這一部分的人員數量是占了較大比例的，并且呈現逐年上升的趨勢。只有實行全面覆蓋，多層次的社會保障制度，才能從根本上解決問題，讓所有的社會成員都能受益，真正發揮社會保障制度在社會發展中的作用。

在社會保險方面應逐步將范圍擴大，讓所有的用人單位建立與勞動者的勞動關系，強制性實施繳納社會保險的義務，并不斷加大監管力度，最終覆蓋到自我雇傭者和自我服務者，而且一定要考慮城鄉制度的差異性，消除社會保險體系的城鄉二元性。在社會救助方面，應當加大國家財政的開支，建立完善的對貧困居民的救助制度，應進一步放寬救助條件，提高生活困難補助標準，使社會貧困人口都因此而受益。在社會福利方面，要提升社會福利在整個社會保障中的地位和作用，改革現行的福利體制，重整福利資源，將社會福利制度化、法律化，讓全體國民都能夠通過社會福利制度分享到社會發展的成果。

（四）健全社會保障基金法制，建立規范有效的監管體系

1.明確主體，分清職權。社會保障基金是社會性公共基金，主要是由社會自治性機構進行管理，這樣可以避免各級地方的政府部門或機構對社會保障基金的影響和干預。目前我國的社會保障基金是由國家的社保基金理事會進行管理，應根據規定將所有權與經營權進行分離，采取委托經營的方式，也就是基金管理中心不直接進行投資，通過招標競爭的方式，由基金管理中心進行審核，選擇資信高、效益好的金融投資單位，分清彼此之間的權利與責任，讓社會基金理事會逐步的退出投資領域，只行使管理的職權。

2.加快信息披露和監督監管制度。要保障社會保障基金的投資穩定性與收益性，首先就必須加快市場的進入、退出機制和嚴格社保基金的信息披露制度，增加社會保障基金投資運營的透明度；其次要建立科學的決策體系，完善治理結構，對內外的監控實施統一協調來保證社保基金管理運營的有效進行。

3.國家應加快社會保障立法建設。社會保障基金高速運營的基礎就是法律對它的保障，社會保障體系的運營過程十分的復雜，它涉及較多的部門和領域，風險較大，沒有強有力的法律體系的約束很難保證它的有效運作。所以應該要為社會保障制度建立基本法，使社會保障基本法在整個保障法律體系中擁有最高的法律效力，并處在核心的位置，這是制定社會保障單行法和配套法的依據。國家要與所有社會成員建立起信賴關系，引導公民健康消費，規范他們的繳稅行為，這樣才能從根本上保證社會保障基金的充足和穩定增值。使社會保障制度能夠做到有法可依，保障預期目標的實現。完善我國現行的社會保障條例，對于一些已經不適合國民經濟發展的條例應予以調整，逐步適應社會保障的需求。

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