交通運(yùn)輸救撈系統(tǒng)打撈單位發(fā)展問(wèn)題的相關(guān)思考

孫龍

摘 要：交通救撈系統(tǒng)應(yīng)國(guó)家社會(huì)之需而產(chǎn)生，因國(guó)家支持而發(fā)展。2003年救撈體制改革以來(lái)，打撈單位在國(guó)家資金不到位的情況下，負(fù)債更新打撈裝備，大力發(fā)展打撈經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)期，打撈單位形成一定的自我積累，當(dāng)前在全球經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，自我積累能力有限。而打撈單位正在進(jìn)行的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、老舊救撈裝備設(shè)施的更新仍需要資金支持，所以國(guó)家需要重視和加大打撈單位專業(yè)裝備設(shè)施的投入，以保持打撈單位能力與水平。同時(shí)，作為自收自支事業(yè)單位的打撈單位需要進(jìn)一步解放思想更新觀念，加大市場(chǎng)開(kāi)拓力度，努力提高經(jīng)營(yíng)收益，以促進(jìn)打撈事業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：交通；打撈；歷史必然性；發(fā)展；定位；規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F550.72 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）09-0023-02

交通運(yùn)輸部救撈系統(tǒng)成立于建國(guó)之初的1951年，伴隨著共和國(guó)的成長(zhǎng)，從小到大、從弱到強(qiáng)，不斷發(fā)展壯大，已成為國(guó)家應(yīng)急體系的重要一員，成為海上專業(yè)應(yīng)急救援體系中不可或缺的重要力量。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)急救援體系不斷完善，應(yīng)急救援力量不斷增強(qiáng)，交通運(yùn)輸救撈系統(tǒng)在國(guó)家應(yīng)急體系中的地位與作用也在逐步發(fā)生變化。在推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉歷史進(jìn)程中，救撈系統(tǒng)如何進(jìn)行發(fā)展定位，事關(guān)海上應(yīng)急救援體系建設(shè)，事關(guān)我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，是值得思考與研究的重要課題。

一、交通運(yùn)輸救撈系統(tǒng)發(fā)展的歷史必然性

經(jīng)過(guò)六十多年的發(fā)展，目前，交通運(yùn)輸救撈系統(tǒng)已發(fā)展成為擁有職工8 000多名，各類專業(yè)救助打撈船舶超過(guò)200艘，專業(yè)救助飛行器超過(guò)20架，救撈基地站點(diǎn)近30個(gè)的綜合性國(guó)家海上專業(yè)應(yīng)急救援體系，海上救援范圍三位一體，覆蓋空中、水面及水下，是中國(guó)沿海應(yīng)急體系的中堅(jiān)力量。其發(fā)展壯大的歷史必然性，要從救撈發(fā)展歷程中去分析。在救撈系統(tǒng)發(fā)展的歷史進(jìn)程中有三個(gè)重要年份值得記憶。一個(gè)是1951年，中國(guó)人民打撈公司成立，即上海打撈局的前身；一個(gè)是1974年，國(guó)家批準(zhǔn)成立煙臺(tái)救撈局、廣州救撈局；一個(gè)是2003年，救撈系統(tǒng)實(shí)施體制改革。建國(guó)之初，百?gòu)U待興，沿海及內(nèi)河有大量戰(zhàn)爭(zhēng)中沉沒(méi)的妨礙通航的船舶需要清障打撈，所以國(guó)家需要成立專門(mén)的打撈公司。1974年，還處于混亂的文化大革命期間，反思無(wú)力救援在臺(tái)灣海峽遇險(xiǎn)的希臘籍船舶所造成的尷尬被動(dòng)外交局面，國(guó)家果斷決定在煙臺(tái)、廣州設(shè)立救撈局，著力構(gòu)建我國(guó)沿海應(yīng)急救援體系，提升海上應(yīng)急救援能力。1999年發(fā)生震驚中外的“11·24”特大海難事故促使救撈系統(tǒng)體制改革，于2003年進(jìn)行“救與撈”分離，從原有三個(gè)救撈局中抽調(diào)精干力量組建三個(gè)救助局，加大投資力度，重點(diǎn)加強(qiáng)海上人命救助工作。

很多人講到，“事故推動(dòng)論”同樣適用于交通運(yùn)輸救撈系統(tǒng)的發(fā)展，的確是重大事故暴露出問(wèn)題，進(jìn)而進(jìn)行改革，促進(jìn)發(fā)展。進(jìn)一步分析，能夠看出救撈系統(tǒng)的發(fā)展是適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別海上貿(mào)易、運(yùn)輸發(fā)展而逐步發(fā)展起來(lái)的，是適應(yīng)國(guó)家加強(qiáng)社會(huì)管理、注重民生的科學(xué)發(fā)展而逐步發(fā)展起來(lái)的。2003年救撈體制改革之前，救撈單位的所有投資全部由國(guó)家負(fù)責(zé)，改革之后，救助單位也是全部由國(guó)家投資，并且規(guī)定打撈單位專業(yè)裝備由國(guó)家投資，確保能力與水平的提高，而不能降低、消弱。所以救撈系統(tǒng)的出現(xiàn)，不是市場(chǎng)行為，是政府行為，它的發(fā)展是在政府支持和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同作用下的結(jié)果。也就是說(shuō)救撈系統(tǒng)的出現(xiàn)與發(fā)展并不是孤立偶然的，是應(yīng)社會(huì)之需、國(guó)家之需而產(chǎn)生，是在國(guó)家支持下、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而發(fā)展起來(lái)的，這就是其存在與發(fā)展的合理性與必然性。

二、救撈系統(tǒng)打撈單位現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2003年之前救撈系統(tǒng)共有三個(gè)救撈局，管轄中國(guó)北部、東部、南部海域及部分內(nèi)河的救助打撈工作，救與撈一體化發(fā)展，既從事應(yīng)急人命救助，也從事沉船沉物打撈。2003年救撈體制改革之后，海上人命救助工作全部交由全額撥款的救助局及救助飛行隊(duì)負(fù)責(zé)，從事救撈職責(zé)的單位由三個(gè)變?yōu)槭畟€(gè)，即三個(gè)打撈局、三個(gè)救助局、四個(gè)飛行隊(duì)。原三個(gè)救撈局更名為打撈局后，專司海上沉船沉物打撈、財(cái)產(chǎn)救助、環(huán)境救助等工作，事業(yè)經(jīng)費(fèi)實(shí)行自收自支，以經(jīng)營(yíng)彌補(bǔ)打撈經(jīng)費(fèi)。之所以保留事業(yè)單位性質(zhì)，說(shuō)明這支隊(duì)伍對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)是需要的。之所以實(shí)行經(jīng)費(fèi)自收自支，說(shuō)明國(guó)家允許也是要求其進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于打撈局目前同時(shí)具有事業(yè)法人執(zhí)照和企業(yè)法人執(zhí)照的特殊情況，也就容易理解了。

1.打撈單位資產(chǎn)狀況：體制改革十年來(lái)，以煙臺(tái)打撈局為例，在作為主要作業(yè)手段和主要資產(chǎn)的救撈船舶上基本沒(méi)有得到國(guó)家的投資，而國(guó)家于70年代末80年代初投資建造的救撈船舶都已先后進(jìn)入強(qiáng)制報(bào)廢期，為了保持隊(duì)伍的穩(wěn)定，保證打撈力量不削弱，該局通過(guò)銀行融資和自我積累，對(duì)老舊救撈裝備進(jìn)行了結(jié)構(gòu)更新。由于船舶是資金密集型設(shè)備，一艘船舶需要投資少則幾千萬(wàn)元，多則幾億元。而體制改革之前，救撈單位沒(méi)有形成發(fā)展積累資金，分家之后的打撈單位針對(duì)打撈裝備老舊狀況，又不得不進(jìn)行船舶裝備的更新，所以各單位的負(fù)債不斷增加，其中煙臺(tái)打撈局的資產(chǎn)負(fù)債率已超過(guò)60%，每年的還本付息壓力較大。體制改革十年來(lái)，打撈單位上海、廣州打撈局各得到一艘大型打撈船的投資，使資產(chǎn)負(fù)債率略低于煙臺(tái)打撈局。

2.打撈單位管理情況：打撈局管理方式，受之前幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響、受事業(yè)單位性質(zhì)的決定，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置類似于政府部門(mén)，部門(mén)設(shè)置全、層級(jí)相對(duì)多，用人機(jī)制相對(duì)固定，分配上相對(duì)平均。按照統(tǒng)一垂直管理要求，打撈局重大事項(xiàng)必須報(bào)部救撈局審批，或由救撈局報(bào)交通運(yùn)輸部審批，特別是重大投資項(xiàng)目有明確要求。交通運(yùn)輸部及部救撈局對(duì)于各打撈單位的管理，主要是按層別、按直屬事業(yè)單位進(jìn)行管理。2003年救撈體系改革后，打撈局調(diào)整為自收自支的事業(yè)單位，救助局、飛行隊(duì)為全額撥款的事業(yè)單位，原救撈局的所有離退人員全部留在打撈局。目前，打撈單位的社會(huì)保險(xiǎn)按事業(yè)單位管理模式進(jìn)行內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)，未與社會(huì)接軌，逐步增長(zhǎng)的離退休人員生活費(fèi)需要打撈單位通過(guò)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行消化。從以上分析能夠看出，打撈單位的內(nèi)部管理更多地體現(xiàn)的是類似行政管理的模式。這與體制改革時(shí)六部委文件規(guī)定的“事業(yè)單位企業(yè)化管理”、“以經(jīng)營(yíng)彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)”要求自然形成潛在矛盾，制約著打撈單位邁向市場(chǎng)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的思路與腳步。的確在救撈體制改革之初，打撈單位對(duì)于下一步發(fā)展方向與目標(biāo)、如何處理打撈與經(jīng)營(yíng)的關(guān)系、如何進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)不是那么清晰、那么明確的。經(jīng)過(guò)十年的發(fā)展，打撈單位在內(nèi)部管理上進(jìn)行了很大的調(diào)整，取得了很大成效，但是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求仍有較大差距。

3.打撈經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況：救撈體制改革十年來(lái)，三個(gè)打撈單位自我加壓，主動(dòng)發(fā)展，圍繞提升打撈主業(yè)能力不斷調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，抓住了世界金融危機(jī)前較好的市場(chǎng)時(shí)機(jī)，取得較好的經(jīng)營(yíng)成果，形成了一定的積累，有力支持了救撈船舶結(jié)構(gòu)的更新調(diào)整。但相對(duì)于船舶更新投資所需資金，三個(gè)單位的自我積累能力是有限度的。隨著金融危機(jī)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，打撈單位所從事的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域也受到了沖擊。同時(shí)，社會(huì)資金紛紛由陸轉(zhuǎn)海，向海上業(yè)務(wù)拓展，打撈單位所從事的海工船舶服務(wù)、海上船舶運(yùn)輸、重大件吊裝業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，致使打撈船舶利用率下降，自2011年起負(fù)面影響開(kāi)始顯現(xiàn)，2012年打撈單位實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)大幅度下降，整體上僅收支平衡。2013年、2014年的經(jīng)營(yíng)情況受大的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響也并未好轉(zhuǎn)。在經(jīng)營(yíng)受困的情況下，打撈單位的剛性支出無(wú)法降低，如人員費(fèi)用、銀行借款還本付息支出等，所以打撈單位當(dāng)前的經(jīng)營(yíng)壓力、資金壓力非常大。

4.打撈職責(zé)履行情況：救撈體制改革以后，海上沉船沉物打撈是打撈局的主要職責(zé)，另有財(cái)產(chǎn)救助、環(huán)境救助、特殊拖航等。但與體制改革之前有所不同的是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)資金的積累，民間資本逐步向打撈業(yè)務(wù)拓展，使本來(lái)具有偶發(fā)性質(zhì)的打撈業(yè)務(wù)進(jìn)一步分散，使專業(yè)打撈單位在轄區(qū)的打撈市場(chǎng)占有率在逐步下降，如2012年煙臺(tái)打撈局沒(méi)有進(jìn)行打撈業(yè)務(wù)。同時(shí)，技術(shù)難度大、應(yīng)急時(shí)效要求高以及費(fèi)用補(bǔ)償不確定的打撈業(yè)務(wù)，民間力量無(wú)法或不愿參與，此時(shí)，從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定角度考慮，地方政府及相關(guān)主管部門(mén)則指令專業(yè)打撈單位進(jìn)行。如煙臺(tái)打撈局近年完成的“海陽(yáng)001”沉船打撈及軍用船只打撈就屬于此類業(yè)務(wù)，任務(wù)完成了，投入巨大，但費(fèi)用補(bǔ)償不到位。另外，在環(huán)境救助方面缺乏先進(jìn)的裝備與手段，作業(yè)效果受到制約與影響。

綜上分析，針對(duì)存在的問(wèn)題，打撈單位內(nèi)部管理機(jī)制需要調(diào)整，打撈基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備需要國(guó)家加大投資力度，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力需要進(jìn)一步提升，專業(yè)打撈能力需要進(jìn)一步提高。

三、交通運(yùn)輸打撈單位今后發(fā)展思考

不論是中華民族的偉大復(fù)興，還是全面建成小康社會(huì)；不論是十八大提出的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總布局（經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)），還是海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)；不論是平安中國(guó)建設(shè)，還是“一路一帶”建設(shè)，作為國(guó)家海上專業(yè)救助力量的交通運(yùn)輸打撈單位都是不可或缺的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展重要的支持保障系統(tǒng)。2014年，馬航370失聯(lián)飛機(jī)搜尋以及韓國(guó)“歲月”號(hào)沉船事故救援，都充分說(shuō)明海上應(yīng)急救援能力建設(shè)對(duì)于一個(gè)國(guó)家的發(fā)展是至關(guān)重要的。通過(guò)外部事故分析，我國(guó)海上應(yīng)急救援能力建設(shè)也亟需提高要求與標(biāo)準(zhǔn)。交通運(yùn)輸部對(duì)于救撈單位發(fā)展極為重視和關(guān)心，也提出了新的要求與期望。今后的一段時(shí)間里，打撈單位應(yīng)著力做好以下幾項(xiàng)工作。

1.打撈單位要落實(shí)交通運(yùn)輸部提出的“救撈能力與水平要達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，走到世界前列”的要求，根據(jù)國(guó)家應(yīng)急體系建設(shè)要求和國(guó)家賦予的應(yīng)急職能，結(jié)合自己實(shí)際情況，編制包括人員、裝備、技術(shù)為主要內(nèi)容的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及“十三五”規(guī)則，以指導(dǎo)今后一段時(shí)間的發(fā)展。在發(fā)展規(guī)劃中，對(duì)于履行打撈職能所需裝備設(shè)施類型、規(guī)模、投資步驟等進(jìn)行系統(tǒng)論述，爭(zhēng)取得到交通運(yùn)輸部及其他國(guó)家部委的認(rèn)可，為爭(zhēng)取國(guó)家的持續(xù)投資奠定基礎(chǔ)。在當(dāng)前的情況下，打撈單位由于自身經(jīng)營(yíng)受影響，積累能力下降，資金鏈將趨于緊張，所以，在專業(yè)打撈裝備的投入上，需要交通運(yùn)輸部及國(guó)家的直接支持，加大資金的投入。

2.打撈單位要對(duì)內(nèi)部管理機(jī)制進(jìn)行全面評(píng)估，著力查找現(xiàn)行管理模式、方式與事業(yè)單位企業(yè)化管理不適應(yīng)之處，進(jìn)一步解放思想、更新觀念，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及現(xiàn)代企業(yè)管理要求逐步進(jìn)行調(diào)整改革，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，充分調(diào)動(dòng)干部職工的工作積極性與主動(dòng)性。不僅著眼國(guó)內(nèi)海上搶險(xiǎn)作業(yè)，還要跟隨海上絲綢之路建設(shè)，做好走出去準(zhǔn)備。如在用人機(jī)制及分配制度方面，可以先行先試，逐步搞活，真正與市場(chǎng)接軌。

3.打撈業(yè)務(wù)要合理區(qū)分指令性打撈與商業(yè)性打撈。對(duì)于地方政府、部門(mén)及軍隊(duì)指令的打撈任務(wù)要完善應(yīng)急啟動(dòng)規(guī)范程序，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)支出”的原則提前確定費(fèi)用補(bǔ)償渠道，盡可能避免無(wú)償付出。對(duì)于商業(yè)性打撈，鑒于社會(huì)打撈公司的逐步增多，打撈單位要發(fā)揮主導(dǎo)性作用，吸收社會(huì)公司發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，提高應(yīng)急救援綜合能力。

4.作為經(jīng)費(fèi)自收自支的事業(yè)單位，打撈單位必須進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)觀念，大膽地闖市場(chǎng)，發(fā)揮主業(yè)能力優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展打撈經(jīng)濟(jì)。打撈業(yè)務(wù)其實(shí)也是海洋工程施工的一種，所以打撈局可以積極利用現(xiàn)有打撈設(shè)施設(shè)備開(kāi)展海工業(yè)務(wù)，向做專做強(qiáng)方向努力，在相關(guān)的海工領(lǐng)域創(chuàng)出自己的品牌。通過(guò)經(jīng)營(yíng)，一方面可以鍛煉打撈隊(duì)伍，提高應(yīng)急搶險(xiǎn)作業(yè)技能；另一方面可以部分補(bǔ)充事業(yè)經(jīng)費(fèi)，發(fā)展打撈事業(yè)。

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]