提升中層行政領導者執行力的路徑選擇

張偉平

摘 要：中層行政領導者是行政組織中承上啟下的重要橋梁，也是政策執行和實施的中堅力量。隨著我國行政管理體制改革趨勢的不斷推進，中層行政領導者執行力問題逐步顯現，并且成為困擾政府決策執行工作的重要因素。通過分析中層行政領導者在行政執行工作中反映出的問題，提出執行力提升的方法和路徑，比如理順中層行政領導者的工作關系、健全中層行政領導者的考核與監督體制以及提升地方政府執行力建設與擴大地區政策協調等。

關鍵詞：行政執行力；中層行政領導；路徑選擇

中圖分類號：C933 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）09-0198-02

中層管理人員或者中層領導，是指企業、政府等組織中處于決策層之下和基層員工之間的管理工作人員，其既是上層決策意見和意圖的執行者，也是下層員工的指揮和協調人員，處于組織的脊梁位置[1]。根據行政法的解釋，“行政行為的執行力是指行政行為的內容如果是命令相對人為一定行為或不為一定行為，則相對人必須執行；如果相對人不履行其義務時，行政機關可依法定程序強制執行，有時還可申請人民法院通過民事訴訟程序強制執行。”[2]而一項組織目標的達成，方案決策階段的功效只占到10%，而其余90%的功效依賴于決策方案在工作中的有效執行[3]。這種決策與執行的功能匹配，同樣適用于公共行政執行力[4]。

一、中層行政領導者的執行力問題剖析

當前我國政府的行政執行力主要問題表現為不能準確理解政策意圖，或者死板執行而缺乏創新和靈活技能[5]。我國中層行政領導群體的執行力在取得促進經濟和社會發展的同時，也出現了很多制度性問題以及工作環節等方面的問題，而工作人員本身也存在個人能力和素質的局限性。具體來說，中層行政領導者執行力問題主要有以下幾點：

（一）中層行政領導的決策位置不清晰

從我國中層行政領導的執行活動歷史可以看出，我國中層行政領導者的執行工模式經歷了三個階段，即領導推動階段，職能推動階段以及需求推動階段。領導推動階段已經隨著我國改革開放以及新時期行政管理體制改革而逐漸消退，目前大都實行的是職能推動模式。在中層行政領導者的執行過程中，首先缺少的是清晰的決策位置。中層行政領導的位置處于呈上啟下位置，而中層行政領導的工作難度就在于往上進行決策的領悟、體會以及堅決執行，往下進行政策執行的具體安排。因此，一個中層行政領導，既是執行人員，也是決策人員。當前行政管理結構中，對于中層行政領導的決策和執行權力劃分沒有明確規定，單純讓領導者自身進行把握還有一定難度，領導者既要保證上級決策精神，還要進行靈活的基層實施協調，也要根據自身體驗和經歷將上級決策進行適當加工并在實施中進行符合于實際工作規律的具體實施，因此他們面臨著協調各方利益的重任，還擔負著推進公共政策實施的核心角色。

（二）中層行政領導執行力的監督與考核體制不完善

中層行政領導的執行力之所以表現出選擇執行、歪曲執行甚至不執行，歸根到底是由于缺乏對于執行工作進行監督的體系設置，同時也欠缺對于執行工作進行績效考核的制度設置。監督機制的缺乏首先會導致中層領導在執行工作中缺乏自控意識，對于決策的積極思考和參與就會相對減少；其次監督機制的缺乏不能夠有效保障中層領導在執行工作中始終把握決策方案的方向和原則，一些不當執行和隨意執行就是集中表現。中層行政領導者的執行力也欠缺工作考核體制建設。考核體制可以用來最終評判中層行政領導者的執行力效果，對于其工作進行科學的評價與績效賞罰等。執行工作考核體系的缺乏首先表現在對于執行工作沒有明確而清晰的評價標準，無法引起行政領導者的重視，他們的執行活動出于完成工作任務的目的而顯得缺乏責任感和積極主動的工作熱情；另外，執行工作考核體系的缺乏，還會造成整個執行機構內部不重視工作績效，這對于執行活動的開展會產生消極的影響，會形成整個執行體系內部不重視工作結果的不利局面；績效考核體系的缺乏，也不利于對于執行工作進行信息反饋和反思，無法通過工作實績改進行政執行力。

（三）中層行政領導的能力水平與業務要求存在顯著差異

中層行政領導者的執行力問題還與其本身的執行能力和業務水平息息相關。中層行政領導者的業務素質是引發行政執行力問題的重要影響因素。當前，中層行政領導者的執行不利和失誤與自身素質不高有很大關系，中層領導者素質不高首先會導致中層執行人員不能夠準確地理解高層的決策目標和戰略意圖，因而無法在執行過程中不能夠領會領導用意而拿出精確有效的執行方案。中層行政領導者的另一個問題表現在對于基層執行工作的安排缺乏執行跟進和追蹤。一些領導只關注任務，簡單陳述上級決策內容，未經仔細討論和研究盲目實施，持有事不關己的姿態，認為中層角色只是負責傳達精神，而不知曉中層領導者應該具有的決策研究和深化能力。其次，中層行政領導者難以適應外界環境的變化，缺乏應急處理能力。在中層執行人員的業務能力上，一些中層行政領導者在面對多變的環境和突發狀況缺乏應對變數的操縱技能，缺乏對于應急處理事物能力的認知和把握，即使已經形成了有效而穩定的決策執行機制，但是在面臨環境變化和突發局面過程中，也會出現突發狀況下執行力無法推進的尷尬局面，因此執行力水平不高。

二、提升中層行政領導者執行力的路徑選擇

西方發達國家已經針對執行力進行了持續的改進和深化提升，例如“政府再造”和行政過程中的管理主義導向，旨在提示政府行政執行力，在全球化潮流中塑造高效、廉潔和靈活的政府組織新形象[6]。從提升黨政建設的角度可以看到行政執行力的改善也是新形勢下加強黨的執政能力建設的需要[7]。提升中層行政領導者執行力的路徑可以從以下幾個方面入手：

（一）理順中層行政領導者的工作關系

中層行政領導者存在角色定位不準確的問題，在提升中層行政領導者執行力時首先要理順其工作關系，主要包括理順中層行政領導者與上級、下級、外部單位以及社會公眾的關系。首先，理順中層行政領導者與上級的關系。中層領導者處于行政管理環節中承上啟下的位置，首先需要處理好與上級的關系，包括上級政策的執行和工作配合。在上級部門和上級領導的戰略制定過程中，中層行政領導者要時刻跟進決策進度，精確領會決策精神，理解決策的前因后果以及實施路徑。其次，理順中層行政領導者與下級的關系。中層行政領導者在下級工作人員面前，具有決策者的屬性，這個環節的中層行政領導者一定要處理好與下級之間的合作與分工問題，并做到合理和適度放權。再次，理順中層行政領導者與外部單位的關系。在具體執行過程中，中層領導與其他部門的執行人員進行真誠溝通，相互協調，盡量保證最低限度的公共利益沖突。最后，理順中層行政領導者與社會公眾的關系。隨著公民社會的興起以及基層群眾權利意識和參與積極性的提高，直接面對基層部門和群眾的中層行政領導者對于社會公眾而言就代表著決策者的話語和行為，中層行政領導者更加具有政府代言人的性質。在現代社會格局下，中層行政領導者處理好與社會公眾的關系，首要就是調整權力觀念和權力格局，行政執行活動要強調政策對象的認同感和主觀感知。endprint

（二）健全中層行政領導者的考核與監督體制

高效能的政府執行工作需要從自身改革入手，首當其沖的就是改變以往行政工作監督缺失的現狀，只有建立起有效和具體的行政執行監督和考核，才能保證基層執行工作的務實和求真作風。首先，需要進行以執行考核和評估及監督為核心的執行環境建設，構筑執行力考核監督體系。其次，中層行政領導者的執行力還需要在已有成效基礎上進行效果評估，促進中層領導者們能夠及時有效地反思自身工作效果。目前還沒有形成決策、執行、監督既互相協調又適度分離的機制，特別缺乏對行政執行的監督制約、激勵引導、績效評估和責任追究的機制，需要針對上述缺陷進行制度填補和機制補充，逐步消減行政執行者機會主義和功利主義思維，減少官僚主義氛圍，通過績效考核評估強化政風建設，實行嚴格和明確的行政問責制度，防止隨意執行和濫用執行權力。

（三）構筑具有針對性的中層領導業務培訓體制

中層行政領導執行力的提升，需要從執行主體方面進行能力提升和相關業務培訓。首先是提高能力培訓。能力培訓既可以是組織進行時政和社會發展問題的學習班，也可以是進行掛職調動和學校參與式培訓。中層領導的執行活動基本面向社會公眾和社會各個部門，具有明顯的行政服務性質，因而對于西方國家行政服務理念的學習借鑒要予以充分重視，應該加大對國際經濟發展趨勢、金融知識、管理理念以及業務技能等方面的學習。其次是手段培訓，包括社交與司法手段的培訓。社交手段的培訓是中層行政領導者在執行活動中處理好決策和執行關系的有力途徑，行政執行力既是明確任務導向，也是在原則指導下發揮個人能力的技能表現。中層行政領導者還應該進行司法手段的培訓，這是一種強制執行得以保障的執行技能，是中層行政領導在遇到執行力阻礙并在合法合理前提下應用司法手段促進執行的必要手段。培訓工作可以嘗試導師制、協作制等新形勢下的培訓方法，通過自我提高、專家提高、橫向聯系等策略形成培訓合力。

參考文獻：

[1] 黃英.淺談中層管理者的執行力[J].貴陽市委黨校學報，2006，（6）：31-32.

[2] 羅豪才.行政法學[M].北京：中國政法大學出版社，1989：137.

[3] [美]古德諾.政治與行政（中譯本）[M].北京：華夏出版社，1987.

[4] 陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[5] 英勇波.政府執行力：當前公共行政研究的新課題[J].中山大學學報，2005，（1）：73.

[6] 班毛展.如何提高行政執行力研究[J].管理學家，2011，（2）：315-316.

[7] 朱繼勝.強化行政執行力建設淺議[J].山東省工會管理干部學院學報，2009，（6）：27-28.

[責任編輯 王玉妹]endprint