征地留用制度健康運行的模式選擇與創新對策研究

陳曉亮　劉偉輝　趙曉軍

摘 要：以留用地保值、增值，并實現留用地收益的合理分配為出發點，通過對現實中五種典型的征地留用模式和約束因素分析，找出其中存在的問題和對策。

關鍵詞：征地留用制度；模式選擇；約束因素；實施對策

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）09-0034-02

村集體如何才能經過經營管理，使留用地保值、增值，并實現留用地收益的合理分配就成為社會的焦點問題。現就不同留用地的開發模式加以比較，找出留地安置政策存在的問題，并提出相應的對策。

一、征地留用制度基本特征分析

隨著我國城鎮化建設的加快，城市周邊的農地大量地變為城市建設用地，為數眾多的農民也因此而成為市民，如何安置和補償失地農民成為一個突出的社會問題。經過廣東、福建、浙江、湖南等地多年的實踐，已經形成為一種較為有效的模式——留地安置。從實踐效果來看，征地留用制度使農民的實際補償得到了更好的保障，較好地緩解了由于城市建設征地而產生的矛盾，成為全國范圍普遍實施的一種安置政策，但由于政策連貫性、管理標準、臺賬管理等相關制度不健全，各地不同程度地出現了失地農民留用地拖欠現象。如廣州市市轄區從1992—2007年的十五年間存在留用地歷史欠帳的有273個村，面積達13 361畝[1]。南京大學金曉斌博士認為，留用地制度的基本特征表現在留用地權屬類型、利用方式、留地用途、留地比例和收入分配五個方面[2]。

1.留用地權屬類型。目前，留用地有實物留地和建設用地指標留地兩種類型，這就使其權屬性質分為留用國有土地和留用集體土地兩種類型我國多數地區采用的是留用國有土地的方式，即在城市規劃時預留一部分土地供失地單位和農民經營二三產業。但也有少數城市采有留用集體土地的方式，既在征收土地時，沒有土地征收手續，只有農地轉用手續。

2.留地利用方式。從利用方式上來看，當前的征地留用地有村集體主導型和政府主導型兩個類型。村集體主導型是指以村集體的形式來開發和經營留用地，而政府主導型留用地則是在村集體不能獨自完成開發時，由主導完成開發建設。

3.留用地用途。即留用地是用于工業、商業、住宅還是公益事業。

4.留用地比例。即在留用地安置計劃當中，第二、三產業用地面積的比例，這在全國來說沒有統一規定，都是因地制宜地進行核定。如溫州市是按7∶3的比例來執行，而長沙市則按每人55m2比例來計算生活安置留地指標，按6%～10%的比例安排生產安置留地指標。

二、各地典型的征地留用模式分析

1.杭州模式。杭州征地留用模式的探索開始于1998年，主要標志是《杭州市撤村建居集體所有土地處置補充規定》。在該《規定》當中提到在撤村建居的過程中，村集體可按不超過10%的比例預留集體經濟發展用地，并從土地用途、比例、利用方式、開發主體、土地權屬、權益分配等六個方面來對留用地做出的規定。1999年4月23日，杭州市政府辦又出臺了《關于杭州市“撤村建居”集體所有土地處置補充規定的通知》，第一次明確提出了10%留用地制度，并要求嚴格執行相關規定，確保留用地用途不變，確保留用地權屬不變，留用地進行非農建設時不收取各項規費。

2.溫州模式。溫州市政府從鼓勵失地村和失地農民發展第二、三產業為出發點，提出按比例為被征地村預留安置用地的做法。具體計算方法是，每征地1畝，一、二、三類地段的返回面積為120m2、100m2和80m2，留用地第二、三產業之間的分配比例為7∶3；當安置用地全部用于發展第三產業時，返回面積調整為45m2、40m2和35m2。對二產返回用地和容積率不超過1.5倍的三產返回用地政府不收取土地出讓金。

3.上海模式。上海市于2005年起在郊區、農村推行集體留用地制度，使得農民開始長期享受土地和集體資產所帶來的收益。其具體操作方法：（1）以村為單位，按轉化為建設用地土地面積5%～10%的比例為村集體預留土地（各縣、區可根據實際情況加以調整），實行一次規劃選址、分期實施的辦法。如果在城市總體規劃當中，村里的土地全部規劃為基本農田，鄉鎮應按5%的比例從各類工業園區中為其調劑留用地指標。（2）留用地的選址應按照土地利用總體規劃和城市總體規劃要求，應該以有利于集體經濟發展為出發點，遵循“統一布局、合理安排、相對集中、集約使用”的原則。當本村不能落實留用地時，由所在鄉鎮異地安排。（3）留用地主要用于開發收益長期穩定的項目，不準開發商品住宅，不準進行風險擔保。所開發項目可通過承包、租賃、集體經營等形式管理，但必須經由集體決定，實施民主決策。留用地所得收益應該投資公益事業或輔助農民增收。（4）留用地歸國家所有，村集體擁有土地使用權，應按規定辦理使用權初始登記。

4.廣東模式。2007年，廣東省政府以推進征地制度改革，妥善安置失地農民，規范留用地管理為出發點，出臺了征地留用地管理辦法，規定：（1）按實際征收土地面積的10%～15%為劃撥留用地，各地級市根據具體情況確定具體比例。（2）棄置征地留用地（包括三種情況，一是由村集體選擇貨幣補償而放棄留用地的，二是在規劃當中不能找到留用地的，三是村集體提出的留地方案與總體規劃相矛盾，并不能達成一致意見的）以貨幣折算的方式進行補償。（3）留用地的選址應服從于土地利用總體規劃和城鄉規劃，應由地級以上人民政府和相關村協商確定，并遵循按產業類型向規劃功能區和城鎮社區集中的原則。（4）留用地須以村集體名義登記，嚴禁分配以村民，但可按規定通過土地流轉的方式出讓、轉讓、出租、抵押使用權，但如用于村集體全（獨）資以外企業項目時，需按國有土地使用權交易的相關規定走招標、拍賣和掛牌手續。

5.重慶模式。重慶征地留用地的管理是以1999年出臺的《重慶市征地補償安置辦法》（渝府令[1999]355號）第18條為依據的，沒有專門的管理辦法。重慶市安置征地農轉非人員有貨幣安置、以地安置、保險安置和民政部門安置等幾種方式。在進行貨幣安置時，應同時計算土地補償費和安置補助費。當村集體土地全部被征用且能興辦安置10名以上的農轉非人員的經濟實體時，可按相關規劃將相關費用以被安置人員的資本金的形式一次性支付給該經濟實體，并按每個農轉非人員20m2～30m2標準向該經濟實體劃撥土地，但需繳納征地成本費。

三、征地留用地制度的約束因素分析

1.配套的法律制度滯后。在土地管理法中提到的“地方各級人民政府應當支持被征地的農村集體經濟組織和農民從事開發經營”過于寬泛，這使各地方政府在實際實施過程中出現了較大的差異，而且也無法起到有力的約束作用。如在廣州、溫州、深圳等經濟發達地區，眾多的企業和建設項目都在排除等土了，地方政府出于經濟利益考慮，都在想辦法將留用地出讓給工商業項目，這就使留用地無法得到有效保障，經常因此而引起社會矛盾和糾紛，造成了大量的上訪運動。

2.相關政策落實不到位。一是部分失地村集體沒有得到應有的留用地。如衡陽市株暉區、蒸湘區大部分村都沒有在轉非過程中得到留用地。二是部分村集體申請留用地不走法律程序，而是通過“討、要、鬧”等“非正常手段”。三是個別政府隨意處置留用地，造成了政府、開發商和農轉非居民間不可調和的矛盾。

3.留用地效益低下。受制度、決策和個人能力限制，不同地區留用地項目開發存在較大的差異性。湘中的長株潭一帶經濟較為發達，制度合理，形成了既定的開發模式，往往能夠吸引知名企業落戶。但在湘北、湘西、湘南等地區，由于利用開發方式粗話，難以收到相應的效益，往往成片地閑置起來。

4.所有權的缺失。從法律層面上來說，農村土地歸村集體所有，但實際上土地的絕對享有權掌握在縣（市、區）和鄉（鎮）政府手里，這就形成了土地所有權主體的缺失，進而導致了土地管理部門對土地使用權收益的忽視。就留用地來說，農民享有的只是簡單的知情權，無法參與議價和定價環節，使得留用地項目的引進和建設過程中出現了集體資產流失和腐敗現象。

四、湖南征地留用地制度的創新對策

1.不斷創新配套保障機制。一是在留地安置的同時，做好產權改革，實施社區股份制，讓失地農民以股東的身份參與留用地經營并獲益。二是完善社會保障制度，從土地出讓金當中劃出一定的比例作為失地農民的保障，并明確政府、村集體和個人繳費比例。三是做好失地農民技能培訓、再就業和創業培訓。

2.進一步創管理機制。留用地管理事關農民收益和收入，難度大、政策性強。制度的具體落實者是鄉鎮人民政府，組織者是縣（市、區）人民政府，各相磁部門要明確分工，主動對接，共同推進，城建部門積極組織選址和審批茉莉花和，國土部分要做好留用地指標核定工作，完善臺賬、跟蹤管理、及時審批；村集體資產管理部門須積極配合，推進產權改革，確保農民權益。

3.創新利用模式。當前，留用地的利用更多的是開發建設，主要有三種模式：一是經濟產力強的村集體采用的自建模式；二是一般村集體采用的租賃模式；三是村集體以土地為資本參股建設。無疑，采用何種模式，需根據村集體的經濟實力、地理位置和發展理念來確定，不能一刀切。順此建議不宜開發的留用地通過“指標貨幣化收購”方式來做處理。

參考文獻：

[1] 李俊夫.落實粵發[2007]14號文中被征地農村集體留用地保障有關規定和《廣州市人大常委會關于落實農村土地征用留用地

政策的決議》情況的報告[N].廣州日報，2012-02-07.

[2] 金曉斌，魏西云，李學瑞.被征地農民留地安置方式的特征與模式分析[J].中國農學通報，2008，（8）：486-487.

[責任編輯 劉嬌嬌]