征地留用制度健康運行的模式選擇與創(chuàng)新對策研究

陳曉亮　劉偉輝　趙曉軍

摘 要：以留用地保值、增值，并實現(xiàn)留用地收益的合理分配為出發(fā)點，通過對現(xiàn)實中五種典型的征地留用模式和約束因素分析，找出其中存在的問題和對策。

關鍵詞：征地留用制度；模式選擇；約束因素；實施對策

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）09-0034-02

村集體如何才能經(jīng)過經(jīng)營管理，使留用地保值、增值，并實現(xiàn)留用地收益的合理分配就成為社會的焦點問題。現(xiàn)就不同留用地的開發(fā)模式加以比較，找出留地安置政策存在的問題，并提出相應的對策。

一、征地留用制度基本特征分析

隨著我國城鎮(zhèn)化建設的加快，城市周邊的農(nóng)地大量地變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，為數(shù)眾多的農(nóng)民也因此而成為市民，如何安置和補償失地農(nóng)民成為一個突出的社會問題。經(jīng)過廣東、福建、浙江、湖南等地多年的實踐，已經(jīng)形成為一種較為有效的模式——留地安置。從實踐效果來看，征地留用制度使農(nóng)民的實際補償?shù)玫搅烁玫谋Ｕ希^好地緩解了由于城市建設征地而產(chǎn)生的矛盾，成為全國范圍普遍實施的一種安置政策，但由于政策連貫性、管理標準、臺賬管理等相關制度不健全，各地不同程度地出現(xiàn)了失地農(nóng)民留用地拖欠現(xiàn)象。如廣州市市轄區(qū)從1992—2007年的十五年間存在留用地歷史欠帳的有273個村，面積達13 361畝[1]。南京大學金曉斌博士認為，留用地制度的基本特征表現(xiàn)在留用地權屬類型、利用方式、留地用途、留地比例和收入分配五個方面[2]。

1.留用地權屬類型。目前，留用地有實物留地和建設用地指標留地兩種類型，這就使其權屬性質(zhì)分為留用國有土地和留用集體土地兩種類型我國多數(shù)地區(qū)采用的是留用國有土地的方式，即在城市規(guī)劃時預留一部分土地供失地單位和農(nóng)民經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)。但也有少數(shù)城市采有留用集體土地的方式，既在征收土地時，沒有土地征收手續(xù)，只有農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

2.留地利用方式。從利用方式上來看，當前的征地留用地有村集體主導型和政府主導型兩個類型。村集體主導型是指以村集體的形式來開發(fā)和經(jīng)營留用地，而政府主導型留用地則是在村集體不能獨自完成開發(fā)時，由主導完成開發(fā)建設。

3.留用地用途。即留用地是用于工業(yè)、商業(yè)、住宅還是公益事業(yè)。

4.留用地比例。即在留用地安置計劃當中，第二、三產(chǎn)業(yè)用地面積的比例，這在全國來說沒有統(tǒng)一規(guī)定，都是因地制宜地進行核定。如溫州市是按7∶3的比例來執(zhí)行，而長沙市則按每人55m2比例來計算生活安置留地指標，按6%～10%的比例安排生產(chǎn)安置留地指標。

二、各地典型的征地留用模式分析

1.杭州模式。杭州征地留用模式的探索開始于1998年，主要標志是《杭州市撤村建居集體所有土地處置補充規(guī)定》。在該《規(guī)定》當中提到在撤村建居的過程中，村集體可按不超過10%的比例預留集體經(jīng)濟發(fā)展用地，并從土地用途、比例、利用方式、開發(fā)主體、土地權屬、權益分配等六個方面來對留用地做出的規(guī)定。1999年4月23日，杭州市政府辦又出臺了《關于杭州市“撤村建居”集體所有土地處置補充規(guī)定的通知》，第一次明確提出了10%留用地制度，并要求嚴格執(zhí)行相關規(guī)定，確保留用地用途不變，確保留用地權屬不變，留用地進行非農(nóng)建設時不收取各項規(guī)費。

2.溫州模式。溫州市政府從鼓勵失地村和失地農(nóng)民發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)為出發(fā)點，提出按比例為被征地村預留安置用地的做法。具體計算方法是，每征地1畝，一、二、三類地段的返回面積為120m2、100m2和80m2，留用地第二、三產(chǎn)業(yè)之間的分配比例為7∶3；當安置用地全部用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)時，返回面積調(diào)整為45m2、40m2和35m2。對二產(chǎn)返回用地和容積率不超過1.5倍的三產(chǎn)返回用地政府不收取土地出讓金。

3.上海模式。上海市于2005年起在郊區(qū)、農(nóng)村推行集體留用地制度，使得農(nóng)民開始長期享受土地和集體資產(chǎn)所帶來的收益。其具體操作方法：（1）以村為單位，按轉(zhuǎn)化為建設用地土地面積5%～10%的比例為村集體預留土地（各縣、區(qū)可根據(jù)實際情況加以調(diào)整），實行一次規(guī)劃選址、分期實施的辦法。如果在城市總體規(guī)劃當中，村里的土地全部規(guī)劃為基本農(nóng)田，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應按5%的比例從各類工業(yè)園區(qū)中為其調(diào)劑留用地指標。（2）留用地的選址應按照土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃要求，應該以有利于集體經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點，遵循“統(tǒng)一布局、合理安排、相對集中、集約使用”的原則。當本村不能落實留用地時，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)異地安排。（3）留用地主要用于開發(fā)收益長期穩(wěn)定的項目，不準開發(fā)商品住宅，不準進行風險擔保。所開發(fā)項目可通過承包、租賃、集體經(jīng)營等形式管理，但必須經(jīng)由集體決定，實施民主決策。留用地所得收益應該投資公益事業(yè)或輔助農(nóng)民增收。（4）留用地歸國家所有，村集體擁有土地使用權，應按規(guī)定辦理使用權初始登記。

4.廣東模式。2007年，廣東省政府以推進征地制度改革，妥善安置失地農(nóng)民，規(guī)范留用地管理為出發(fā)點，出臺了征地留用地管理辦法，規(guī)定：（1）按實際征收土地面積的10%～15%為劃撥留用地，各地級市根據(jù)具體情況確定具體比例。（2）棄置征地留用地（包括三種情況，一是由村集體選擇貨幣補償而放棄留用地的，二是在規(guī)劃當中不能找到留用地的，三是村集體提出的留地方案與總體規(guī)劃相矛盾，并不能達成一致意見的）以貨幣折算的方式進行補償。（3）留用地的選址應服從于土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，應由地級以上人民政府和相關村協(xié)商確定，并遵循按產(chǎn)業(yè)類型向規(guī)劃功能區(qū)和城鎮(zhèn)社區(qū)集中的原則。（4）留用地須以村集體名義登記，嚴禁分配以村民，但可按規(guī)定通過土地流轉(zhuǎn)的方式出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押使用權，但如用于村集體全（獨）資以外企業(yè)項目時，需按國有土地使用權交易的相關規(guī)定走招標、拍賣和掛牌手續(xù)。

5.重慶模式。重慶征地留用地的管理是以1999年出臺的《重慶市征地補償安置辦法》（渝府令[1999]355號）第18條為依據(jù)的，沒有專門的管理辦法。重慶市安置征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員有貨幣安置、以地安置、保險安置和民政部門安置等幾種方式。在進行貨幣安置時，應同時計算土地補償費和安置補助費。當村集體土地全部被征用且能興辦安置10名以上的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的經(jīng)濟實體時，可按相關規(guī)劃將相關費用以被安置人員的資本金的形式一次性支付給該經(jīng)濟實體，并按每個農(nóng)轉(zhuǎn)非人員20m2～30m2標準向該經(jīng)濟實體劃撥土地，但需繳納征地成本費。

三、征地留用地制度的約束因素分析

1.配套的法律制度滯后。在土地管理法中提到的“地方各級人民政府應當支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營”過于寬泛，這使各地方政府在實際實施過程中出現(xiàn)了較大的差異，而且也無法起到有力的約束作用。如在廣州、溫州、深圳等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，眾多的企業(yè)和建設項目都在排除等土了，地方政府出于經(jīng)濟利益考慮，都在想辦法將留用地出讓給工商業(yè)項目，這就使留用地無法得到有效保障，經(jīng)常因此而引起社會矛盾和糾紛，造成了大量的上訪運動。

2.相關政策落實不到位。一是部分失地村集體沒有得到應有的留用地。如衡陽市株暉區(qū)、蒸湘區(qū)大部分村都沒有在轉(zhuǎn)非過程中得到留用地。二是部分村集體申請留用地不走法律程序，而是通過“討、要、鬧”等“非正常手段”。三是個別政府隨意處置留用地，造成了政府、開發(fā)商和農(nóng)轉(zhuǎn)非居民間不可調(diào)和的矛盾。

3.留用地效益低下。受制度、決策和個人能力限制，不同地區(qū)留用地項目開發(fā)存在較大的差異性。湘中的長株潭一帶經(jīng)濟較為發(fā)達，制度合理，形成了既定的開發(fā)模式，往往能夠吸引知名企業(yè)落戶。但在湘北、湘西、湘南等地區(qū)，由于利用開發(fā)方式粗話，難以收到相應的效益，往往成片地閑置起來。

4.所有權的缺失。從法律層面上來說，農(nóng)村土地歸村集體所有，但實際上土地的絕對享有權掌握在縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府手里，這就形成了土地所有權主體的缺失，進而導致了土地管理部門對土地使用權收益的忽視。就留用地來說，農(nóng)民享有的只是簡單的知情權，無法參與議價和定價環(huán)節(jié)，使得留用地項目的引進和建設過程中出現(xiàn)了集體資產(chǎn)流失和腐敗現(xiàn)象。

四、湖南征地留用地制度的創(chuàng)新對策

1.不斷創(chuàng)新配套保障機制。一是在留地安置的同時，做好產(chǎn)權改革，實施社區(qū)股份制，讓失地農(nóng)民以股東的身份參與留用地經(jīng)營并獲益。二是完善社會保障制度，從土地出讓金當中劃出一定的比例作為失地農(nóng)民的保障，并明確政府、村集體和個人繳費比例。三是做好失地農(nóng)民技能培訓、再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓。

2.進一步創(chuàng)管理機制。留用地管理事關農(nóng)民收益和收入，難度大、政策性強。制度的具體落實者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，組織者是縣（市、區(qū)）人民政府，各相磁部門要明確分工，主動對接，共同推進，城建部門積極組織選址和審批茉莉花和，國土部分要做好留用地指標核定工作，完善臺賬、跟蹤管理、及時審批；村集體資產(chǎn)管理部門須積極配合，推進產(chǎn)權改革，確保農(nóng)民權益。

3.創(chuàng)新利用模式。當前，留用地的利用更多的是開發(fā)建設，主要有三種模式：一是經(jīng)濟產(chǎn)力強的村集體采用的自建模式；二是一般村集體采用的租賃模式；三是村集體以土地為資本參股建設。無疑，采用何種模式，需根據(jù)村集體的經(jīng)濟實力、地理位置和發(fā)展理念來確定，不能一刀切。順此建議不宜開發(fā)的留用地通過“指標貨幣化收購”方式來做處理。

參考文獻：

[1] 李俊夫.落實粵發(fā)[2007]14號文中被征地農(nóng)村集體留用地保障有關規(guī)定和《廣州市人大常委會關于落實農(nóng)村土地征用留用地

政策的決議》情況的報告[N].廣州日報，2012-02-07.

[2] 金曉斌，魏西云，李學瑞.被征地農(nóng)民留地安置方式的特征與模式分析[J].中國農(nóng)學通報，2008，（8）：486-487.

[責任編輯 劉嬌嬌]