失地農民社會保障制度探析

劉潔　吳文平

摘 要：完善失地農民社會保障制度，是實現城鄉發展一體化的必由之路，是解決傳統保障方式功能弱化的有效途徑，是實現農村經濟可持續發展的基本前提。然而，由于立法體系及配套制度存在較大缺陷，導致失地農民各項權利難以得到保障，基于此，應當完善相關立法，保障失地農民權益；完善土地征用及補償制度，規范政府征地行為；創新農村社會保障制度，多種途徑安置失地農民。

關鍵詞：失地農民；社會保障；法律制度

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）09-0056-03

現階段，國家經濟不斷發展，城市化進程逐步推進，農村土地征用也呈增長趨勢，隨之而來的便是失地農民數量的急劇上升。所謂失地農民就是那些因城市擴張、城鎮建設、經濟發展、公益事業等因素而導致農業用土地被征用（包括林地、耕地等）而失去土地的農民[1]。截至到目前為止，我國依然未能在廣大農村地區建立真正的社會保障體系，土地始終承擔著農民各種社會保障功能，如生活保障、醫療保障、養老保障、失業保障等等。然而，一旦失去土地，便失去了一切保障，大量諸如農民看病、子女教育、養老等問題便會接踵而來。

一、完善失地農民社會保障制度的必要性

（一）實現城鄉發展一體化的必由之路

黨的十八大報告強調“要推動城鄉發展一體化”，并提出“統籌城鄉經濟社會發展”是當前解決三農問題的重要戰略舉措。而要真正實現城鄉經濟統籌發展，單單靠構筑宏觀經濟格局是不夠的，還需要盡快建立并完善城鄉社會保障體系。唯有將社會保障體系覆蓋到社會的每一個角落，落實在社會的每一個人，尤其是讓失地農民也享受到社會保障、參與到現代化進程中，才能逐步縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮。現階段，我國的社會保障制度依然以城鎮市民為主，還有相當一部分農村地區的社會保障事業仍舊空白，致使大量失去土地的農民只能依靠微薄的征收補償金生活，最終因無土地可耕而被迫淪為城市與農村之間的“邊緣人”。由此可見，完善失地農民社會保障制度，健全城鄉統一的社會保障體制，是實現城鄉發展一體化的需要，更是實現城鄉發展一體化的必由之路[2]。

（二）解決傳統保障方式功能弱化的有效途徑

長期以來，土地對于廣大農民群眾而言，除了承擔著經濟功能之外，更多的則是社會保障功能。毫不夸張地說，農民家庭的一切開銷幾乎全部依賴于以土地為中心的經濟收入。這種“非正規保障”并不可靠，土地收益常常因天氣等自然因素而大幅度減少，難以有效抵擋農民生活的各種風險。即便如此，土地要解決農民的基本生存問題還是可以的。從本質上說，這種以土地為中心的保障是農村社會保障制度缺位狀態下而被迫進行自我保障的理性反映。而對于那些已經失去土地和即將失去土地的農民而言，很可能因為年齡較大、缺乏工作技能等因素賦閑在家，生活一旦發生變故，便難以維持生計。而要從根本上解決這一問題，就必須將農村社會保障制度置于土地征收的首要地位。如果不能解決失地農民的社會保障問題，就不能對農民進行征地，否則，就會制造出大量的“城市貧民”。

（三）實現農村經濟可持續發展的基本前提

我們知道，只有不斷發展農村經濟，進一步深化農民改革，才能真正實現農民經濟的健康有序發展。其中，構建農村社會保障制度又是促進農村經濟發展的基本前提。一方面，農民既是市場經濟的主體，又是商品生產的主體，其地位也就決定了在市場中農民需要獨立去承擔各種經營風險，由此也產生了對農民社會保障制度的需求；另一方面，隨著征地及失地農民數量的增加，農村剩余勞動力也隨之增加。如此一來，大量農村人口涌入城市，出現人口、經濟與資源的相互沖突，最終產生就業、醫療、養老等一系列問題。而解決這些問題的根本途徑便是建構并完善城鄉社會保障制度，以此來抵御失地農民的生老病死等諸多風險。

二、失地農民社會保障制度所面臨的問題

（一）立法體系存在缺陷

農村社會保障工作之所以滯后于農村經濟的發展，其根本原因在于立法滯后于實際需要。從現行立法體制分析，從立法內容上分析，有關失地農民社會保障立法不夠完善，大多停留在概念上或者框架建構上，對于具體內容比較模糊甚至存在大量立法空白；另外，從立法效力上看，有關社會保障的法律體系大多是由“條例”、“決定”、“暫行規定”、“辦法”、“意見”等形式出現的行政規章和規范性文件組成，立法層次低，權威性不夠，而且分布零散混亂。

具體而言：第一，存在立法漏洞，缺乏專門的社會保障法。當前，征地活動日漸頻繁，失地農民的弱勢地位在我國日漸突出，有關部門對農村和城郊的土地被征收的力度也在不斷加大，但是我國并沒有任何專門的立法對失地農民權益加以保護，遑論對失地農民社會保障問題的規定。現行法律制度僅僅就從宏觀框架上就社會保障問題進行簡要的說明，對其中所涉及的社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等具體內容的規定極為模糊、甚至并未提及。按照國際慣例，社會保障的享有主體應當是全體公民，然而，我國法律僅僅將企業單位及國家機關工作人員納入到社會保障范圍之中，在我國占據多數的農村人口被排除在外，失地農民自然也被忽略了[3]。此外，即使是企業單位及國家工作人員，其享有的國家及社會保障階位也是有差異的。第二，立法效力層次低。實際上，作為國民生活的基本問題之一，社會保障制度的相關事項規定理應通過法律予以設定。有資料顯示，一些地方政府已經相繼采取一定的措施來規范政府征地行為，也有地方制定出地方法規來保障失地農民的社會保障問題。以安徽省為例，在該省的地方法規中可以找到“對征地后失去生活保障的農民，由縣級以上人民政府建立就業和社會保障制度；征地前必須聽取集體組織和農民的意見；征地費用必須直接發放到農戶”這樣的規定；又如，浙江省出臺的《被征地農民基本生活保障資金管理暫行辦法》中規定，“由政府、村集體經濟組織、個人共同出資以及通過其他合法方式籌集的專項資金。資金納入財政部門和勞動保障部門共同認定的國有及國有控股商業銀行單獨開設的被征地農民基本生活保障資金財政專戶，實行收支兩條線管理。”很顯然，這些規定與社會保障法應有的法律地位極不相稱，難以形成權威性的穩定性的法律體系。

（二）配套制度存在缺陷

其一，土地征用制度：首先，征地范圍不明確。不論是《憲法》第10條，還是《物權法》第42條，都規定了對土地進行征收或征用是出于“公共利益”的需要，這說明“公共利益”是政府征收征用土地的前提條件，也是判斷政府行為合法性與正當性的唯一標準。然而，不論在法律條文中，還是法學理論界，都未能對“公共利益”這一概念進行清晰的界定，這一概念的寬泛性意味著征地范圍可以無限擴大，導致違法違規征地現象屢屢發生，嚴重侵犯了農民的合法權益。其次，征地程序不規范。任何情況下，程序保障是實現權利保障的前提條件，征地程序一旦缺位或者混亂，權力濫用現象必然層出不窮，最終造成權利不斷遭到侵犯。在我國，從土地征收的決定，到補償費的標準和征收爭議的解決等，都完全由行政機關決定并實施，土地征收中的公告制度實際上變味為對農民的“通知書”；農民對征收目的、征收范圍及征地與否沒有決定權，只能補償安置方案表達自己的意見，并且只能在確需修改的情況下才改動，極大地限制了農民的知情權、協商權和參與權。最后，征地糾紛救濟程序不健全。由于征地征用行為本身具有較強的行政色彩，加上缺乏征地聽證制度，導致農民缺乏有效的權利救濟渠道。另外，征地糾紛沒有納入司法審查的范圍，司法權無法制約政府的征地行為，導致政府征收權過大，政府、農民、用地主體間的利益分配嚴重失衡。

其二，土地補償制度：首先，從土地補償范圍上分析，我國土地征收補償僅僅局限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、房屋補償費以及搬遷安置費。除此之外，對于因土地征收征用而使農民遭受的客觀附帶損失并未納入其中，而常見的損失有殘余地分割的損害、經營損失、租金損失等通常所受的損失以及其他因征地所致的必要費用（包括臨時租房費用、律師或專家的代理費用等）。另外，一些難以量化的非經濟附帶損失更是無人提及。其次，從土地補償標準上分析，現行補償僅以農村現有生活水平、按土地原用途為準進行補償，沒有考慮城鄉收入差距而有失公平。由于征地法定補償范圍僅包括了直接損失，沒有包括被征地農民的間接損失和土地的預增值收益，致使征地經濟補償金額過低，失地農民難以維持原有的生活水平。當農民轉到城市之后，由于各種生活成本增高，導致很多失地農民重新回到貧困線以下，生活在重重困難之中。最后，從土地補償方式上分析，我國現行征地補償安置政策基本上是一種純粹的經濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農民予以直接經濟補償，如土地補償費是對農戶土地承包經營權的財產補償，安置補助費是補償農業從業人員因征地而就業不充分或一時不能就業所承受的損失給予補助等。肯定的說，這種單一的經濟補償機制是非常必要的，目前顯然也發揮了積極作用。但是也應認識到，在大多數情況下，即便及時足額給付了經濟補償，失地農民在很長時間后仍還處于貧困狀態。

三、失地農民社會保障法律制度的構建路徑

（一）完善相關立法，保障失地農民權益

第一，加強失地農民權益保障的專項立法。從我國保障失地農民權益尚存在立法空白的現狀出發，有必要制定一部專門關于失地農民權益保障的部門法，如《失地農民權益保障法》、《失地農民法》，對農民的收入、福利、社會保障、合法權利、農民與土地的關系以及農民在征地過程中的利益保護等方面做出系統的規定，有針對性地構建一個公正、嚴謹的法律保障體系。另外，還應在對失地農民權益保護的專項立法中解決對失地農民身份地位的定位問題，并以此為前提開展社會保障、就業安置等制度的建設，讓失地農民也能享受屬于自己的社會福利，不至于因耕作無地而淪為游離于城鄉社會之間的“邊緣人”。

第二，對現有法律規范加以完善。首先，明確農村土地產權關系，切實保護失地農民土地承包經營權。法律必須明確農村土地產權的歸屬，明確界定農民對土地的占有、使用、收益和處置的承包經營權。其次，明確規定農村集體和農民個體之間對土地產權的實現形式，在立法層面保護有利于提高生產力水平和保障失地農民土地承包經營權的行為。最后，明確界定征地范圍，規范政府的征地行為。即在立法中要嚴格界定商業性用地和公共利益用地的征地范圍。

第三，我們要進一步建立和拓寬對于失地農民的法律救助途徑，并確保各項救助途徑的有效性，把好失地農民保障工作的最后一關。在完善現有行政救濟途徑的同時，也要考慮更加有效的法律救助途徑，啟動國家的司法權，充分發揮司法機關在解決失地農民補償標準爭議及其他權益保障救濟途徑上的作用，促進司法救助與行政救助相結合，確保失地農民救助途徑的有效性。

（二）完善土地征用及補償制度，規范政府征地行為

首先，明確界定“公共利益”，縮小征地范圍。為杜絕各級政府以“公共利益”為名，濫用征地權征收農村集體經濟組織的土地，有必要從立法的角度對公共利益進行明確的界定。例如，可以采取概括式與列舉式相結合的辦法確定“公共利益”的范圍，確保土地征用權只能在列舉的范圍內行使。對于其他非公益性用地，只能通過市場途徑來解決。禁止任何組織和個人以公共利益之名征收農村集體土地，侵犯農民利益。

其次，提高征地補償標準，建立合理的分配機制。要依照法律規定支付征地補償費，保證失地農民基本生活水平。制定補償標準時要全面考慮當地的經濟發展水平、人均占用耕地面積、農業生產效益和土地供需狀況等因素；在征地補償費的分配上，要堅持補償費主要用于失地農民的原則，嚴禁各級政府的截留；對于農村集體經濟組織所留取的補償費的使用要公開、透明，其使用范圍僅限于集體經濟組織的公益事業，并要建立有效的監督機制。

再次，規范土地征用程序。規范土地征用程序是完善土地征用制度的重要舉措。為確保失地農民享用充分的知情權，應當增加預公告程序，建立土地征用的公告制度。具體而言，當政府在確定對某個區域進行土地征收征用之后，應該及時發布公告，公告內容主要包括征地目的、征地范圍、征地時間、征地補償方式及安置工作等等。另外，還應當盡快建立土地征用的聽證制度，使農民參與到征地過程中，允許農民就補償標準、安置工作等問題發表意見。當然，增設征地補償安置協商機制程序也是必不可少的。唯有如此，才有可能避免土地亂征亂用現象發生，才能切實保障失地農民合法權益。

最后，健全征地糾紛救濟程序。建議將征地糾紛納入到司法審查的范圍中，并建立征地糾紛行政復議或者征地仲裁機制，使得失地農民在面對征地不合法、補償不合理等問題時，不但可以向人民法院尋求司法救濟，還能按照行政復議程序或者仲裁程度來維護自身權益。

（三）創新農村社會保障制度，多種途徑安置失地農民

現行征地補償制度只能解決失地農民的短暫生計，只有創新失地農民安置模式，建立利益保障長效機制，把實現失地農民的“可持續生計”作為未來征地安置政策的基本目標，才能使失去土地的人能夠繼續發展生產力，確保被征地農民的生活水平有提高，長遠生計有保障。同時，將農村社會保障納入整個國民社會保障體系也是統籌城鄉發展的大勢所趨。

一是建立醫療、養老保障機制，為最大限度規避政府目前低成本征地、導致社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。根據自身的財政狀況，由政府、村、戶共同出資，與當地社保機構協商，按“低保”起步，以“低保”享受原則確定參保基數，實行符合當地實際的社會保障制度。

二是建立就業培訓和社會服務的保障制度。解決失地農民的就業難題，除就業安置外，根本在于幫助他們建立全新的就業觀念，鼓勵其積極參加就業培訓，提高勞動技能，努力通過勞動力市場尋找就業機會。這就需要通過立法來要求政府部門建立完善的就業培訓體系，進而盡可能多地解決失地農民就業問題。廣開就業渠道，提高農民就業能力，把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農民自謀職業等安置形式有機地結合起來，消除就業障礙，把失地農民納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等待遇。

三是建立和完善失地農民最低生活保障制度。最低生活保障制度是現代社會保障制度的重要環節，是公民的生存權得到保障的重要體現。各地也應根據當地的情況，通過地方立法在有條件的地方探索建立農村最低生活保障法律制度。在地方立法中應當合理界定保障對象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一時或永久地低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。只要符合條件，不得以失地農民曾獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外；還應科學確定最低生活保障標準。應從維持基本生活的物質需要、當地人均國民生產總值和人均純收人、地方財政和鄉鎮集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎上確定一個較為科學的標準；此外，還應確立多渠道的資金籌集機制。

參考文獻：

[1] 耿相魁.城市化進程中保障失地農民權益的策略選擇[J].廈門特區黨校學報，2010，（1）.

[2] 秦朝明.淺談建立健全農村社會保障制度的必要性[J].企業導報，2014，（2）：30

[3] 柴英紅.失地農民社會保障法律問題及對策研究[J].廣州廣播電視大學學報，2011，（4）：78.

[責任編輯 陳丹丹]