論對公安機關不當立案監督問題之研究——以公訴環節為視角

孫黎波

（西南政法大學，重慶 400031）

一、公安機關不當立案的原因分析

為說明當前公安機關不應當立案的情況，筆者將根據C市N區基層檢察院近三年來，公安機關移送審查起訴的案件中，經該院公訴部門審查后認為不構成犯罪而建議公安機關撤銷案件，來分析當前公安機關不當立案的中存在的問題。

2009年該區檢察院公訴科建議公安機關撤銷案件10件/15人，2010年建議公安機關撤銷案件17件/26人，2011年建議公安機關撤銷案件28件/41人，2012年建議公安機關撤銷案件43件/62人。三年來公安機關撤案數量不斷增加。其中建議撤案的案件類型主要有非法拘禁、敲詐勒索、虛報注冊資本、抽逃出資等輕微刑事案件。

筆者通過分析以上建議公安機關撤案的案件中，認為公安機關不當立案上存在以下幾點原因：

（一）對犯罪構成的認識錯誤

刑法的目的在于禁止和懲罰侵犯法益的犯罪行為，所以相關刑事法律對各種犯罪行為明確規定了構成要求以及起訴的標準。但是我們知道社會實踐中任何案件事實往往是復雜多變的，對于某一事實認定和性質的判斷，需要一定法律素養和司法經驗，由于我國當前公安機關的偵查人員對與法律規定的理解和適用的水平往往難以達到檢察機關和法院的水平和高度。尤其是涉及像貸款詐騙、非法經營、信用卡詐騙罪、虛報注冊資本等經濟類的犯罪案件中，公安機關無論是在案件偵查水平還是相關專業知識的認定上都存在不足。如2012年，公安機關向該院移送的鄭某某、張某等人虛報注冊資本案件中，鄭某某、張某等人2011期間為成立勞務公司向工商部門注冊成立有限責任公司，由于自身資金不足，遂通過工商代辦機構替其向工商部門驗資注冊。公司成立后由于無業務經營，鄭某某、張某等人便放棄經營。2012年由于鄭某某、張某沒有到工商部門注銷該公司，公安機關遂對該兩人以虛報注冊資本罪立案移送起訴。本案中公安機關只是片面理解刑法對虛報注冊資本罪的規定，而沒有綜合考慮該行為是否具有社會危害性、行為人是否造成危害他人的后果等因素。而本案經檢察機關審查后認為鄭某某、張某等人未開展實際經營活動，且未造成實際的危害后果，故犯罪情節顯著輕微，危害不大，不構成犯罪。

（二）簡單執法的工作方式

“構建社會主義和諧社會”、“寬嚴相濟的刑事政策”、“深入推進社會矛盾化解”一系列理念和政策的提出，要求司法機關在刑事司法活動中，不僅注重辦案的法律效果，同時也要注重辦案的社會效果和政治效果的統一。但是，在實踐中公安機關在辦案過程中由于各方面的原因，對于一些輕微的刑事案件如鄰里糾紛引起的輕傷害案件、親屬之間的盜竊案件，公安機關在處理這類案件中，往往不愿意花費精力通過和解的方式來化解這些群眾矛盾。只要這些案件達到法律上的構罪標準就以刑事案件立案，移送檢察機關審查起訴。這種簡單執法的工作方式不僅不利于社會矛盾糾紛的解決，而且也是對司法資源的浪費。

二、不當立案監督的現實困境

（一）“重打擊”的刑事司法理念

由于我國處以社會轉型期，刑事案件發案率一直居高不下。打擊犯罪，保障社會穩定，一直是我國刑事訴訟活動的首要目標。在一定程度上為追究打擊犯罪的效果，社會大眾的心理往往是認為“寧枉毋縱”的觀念。大家往往關注的是如何加強對公安機關那些應當立案而不立案的“消極作為”的監督，以避免公安機關放縱犯罪。而對公安機關不應當立案而立案的問題，一般都認為只要公安機關在辦案過程沒有故意的打擊保護、誣告陷害等嚴重違法行為，大眾往往是一種寬恕的心態。因此，在注重打擊犯罪的刑事司法理念之下，而忽視了如何對于公安機關不當立案可能侵犯公民合法權益行為的監督。

（二）相應法律制度的缺乏

對公安機關立案的監督，我國現有法律只是規定了對公安機關應當立案而不立案的監督，《刑事訴訟法》第111條：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當向公安機關說明不立案的理由。”而對于如何監督公安機關不當立案的行為，卻沒有相關法律法規的明確規定。只是在2010年7月26日由最高人民檢察院和公安部制定了《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》。該規定第6條：“人民檢察院對于不服公安機關立案決定的投訴，可以移送立案的公安機關處理。”第8條：“人民檢察院經調查核實，認為公安機關不立案或者立案理由不成立的，經檢察長或者檢察委員會決定，應當通知公安機關立案或撤銷案件。”但該規定僅為檢察院、公安機關制定的試行性規定。而且，在2013年新修訂的刑訴法中，也沒有對公安機關不當立案問題監督的相關規定。

（三）不當立案標準難以界定

我國刑事訴訟法規定對公安機關立案的條件為“發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人”，即可立案偵查。但是我們知道實踐中，許多案件發生時，公安機關要判斷是否有犯罪事實的存在和確定作案嫌疑人，一般都需要在立案后，經過一段時間的偵查和取證，才能確定。對于一個“犯罪事實”是否應當立案，如果沒有經過立案后的一定偵查工作是很難有一個相對客觀的標準來判斷是否需要刑事立案。因此，要在“犯罪事實”確定前就要判斷公安機關立案是否適當十分困難。同時，也有觀點認為監督不宜針對立案本身，立案監督應主要針對公安機關違法采取的涉及當事人人身和財產的偵查監督、強制措施[1]。

筆者認為對于公安機關立案是否適當的判斷，必須要注意的一點，就是該標準不能影響公安機關正常的偵查行為。因此，筆者認為該標準的確定應當是在公安機關立案后整個犯罪行為偵查終結后準備移送審查起訴開始（即刑事訴訟法程序偵查環節結束）。檢察機關對公安機關這種不當立案監督，實際上是一種事后監督，而不是對公安機關立案行為的監督。這種監督也是對公安機關偵查過程是否達到偵查終結的標準的監督。

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三、檢察機關不當立案監督的必要性

（一）保證刑事司法活動的嚴肅性

刑事司法活動為國家懲罰各種違法犯罪的一種活動，刑罰也是一種最為嚴厲的強制措施。因此，刑事司法活動極具嚴肅性。公安機關的立案標志著刑事司法活動的啟動，刑事訴訟程序一經啟動即將關系公民各項權益，甚至人身自由，該程序的啟動必須慎重。公安機關的立案作為刑事訴訟程序啟動的重要環節，必須嚴肅對待。

（二）法律監督的應有之義

檢察機關作為法律監督，其目的是保證法律的正確實施。我國刑事訴訟明確規定“保障無罪的人不受刑事追究”、“尊重和保障人權”。對于公安機關不應當立案而立案的行為，讓一些本應無罪的公民進入刑事訴訟程序。對于公安機關的此種違法行為，檢察機關應當也必須予以監督。

（三）節約司法成本

司法資源緊張一直是司法工作的困難，尤其是在刑事司法領域。實踐中公安機關對一些不應當立案而立案的案件，往往不經過批捕等環節，而直接移送檢察機關審查起訴。公訴部門的承辦人在審查后發現案件不應當立案的，一般是建議公安機關撤案或決定不起訴。①雖然修訂后的《刑事訴訟法》目前沒有規定在審查起訴階段允許公安機關撤銷案件，但在實踐中不少檢察機關以退回補充偵查的方式撤銷案件。我們知道檢察機關作出該決定，內部需要一系列嚴格的審批程序，這期間需要花費承辦人大量的時間和精力。因此，公安機關不當立案不但造成偵查司法資源的浪費，也對檢察機關司法資源造成浪費。

四、完善不當立案監督的措施

（一）法律規定的完善

我們知道任何一項權力必須有法律的明確授權，才具有真正的強制力和約束了。我國檢察機關雖然作為憲法意義上的法律監督機關，對國家的法律實行進行監督。但是在實踐中法律對檢察機關具體的監督范圍，確沒有明確的規定，致使檢察機關往往監督無門。檢察機關對公安機關不當立案的監督，從某種程度上說是對公安機關的一種制約，甚至是追究公安機關的相關責任。因此，為確保檢察機關此種監督權力的履行，必須從法律上予以明確的規定。

（二）完善監督的手段和措施

實踐中，公安機關對于一些不當立案的案件，為規避檢察機關提前介入監督，往往不向檢察機關的偵查監督部門提請逮捕，而直接向檢察機關移送審查起訴，檢察機關受理案件后由公訴部門對這些案件進行審查起訴。根據刑事訴訟法的規定，公訴部門對于這些案件的只能作出不起訴決定或建議撤銷案件，對于公安機關這種不當立案的違法行為，并沒有其他的監督方式。因此，為確保檢察機關對公安機關立案的有效監督，公訴部門可以以發出《糾正違法通知》的方式，要求公安機關就立案的原因作出說明。審查后發現公安機關的辦案人員在不當立案過程中有違法行為的，可以向公安機關的發出檢察建議，建議對相關人員進行黨紀政紀處分，情節嚴重構成犯罪的公訴部門應向本院職偵部門移送相關線索，立案偵查。

（三）保障立案階段辯護人的參與權

新刑訴法的修訂，強化了對犯罪嫌疑人辯護權的保障。要求偵查機關應當告知犯罪嫌疑人享有委托辯護人的權利，辯護人在偵查階段的享有權利也得到擴大。辯護人在偵查程序中的參與度和程序化得到強化。因此，公安機關偵查活動中，應當保障辯護人在偵查階段享有的各項權利，認真聽取辯護人提出的無罪意見，從而對案件事實進行準確判斷，防止對刑事案件的不應當立案。

[1]劉福謙.關于刑事立案監督有關問題的規定(試行)之理解與適用[J].人民檢察，2010，(17).