亞太經濟一體化進程中的東盟與中國

盛斌 果婷

【摘要】 東盟國家于2011年提出建立以自身為中心的“區域全面經濟伙伴關系”（RCEP），重建東盟在亞太地區經濟一體化進程中的政治信心和領導作用。在一體化若干路徑選擇中，RCEP也是中國中短期內的最佳戰略。中國應支持東盟的“中心地位”，靈活利用東亞地區的多重合作機制，積極推進RCEP的談判進展。同時處理好RCEP與其他區域經濟一體化競爭性方案之間的關系，尤其是由美國主導的TPP協議。并應進一步研究與明確在RCEP談判中的攻勢利益和守勢利益，平衡在FTAs談判中的義務與權利。

【關鍵詞】亞太區域 ?經濟一體化 ?RCEP ?東盟

【中圖分類號】 F114.46 ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

近年來，隨著亞太地區成為全球經濟新的增長極，區域內的自由貿易協定（FTAs）也迅速擴張，協議所包括的成員國家重疊交錯，形成了復雜的“意大利面碗”格局。為了改善這一狀況，亞洲主要國家競相提出推動區內FTAs協調整合從而實現更大范圍的區域經濟一體化的戰略構想，例如由中國和日本分別提出的“東盟+3”（EAFTA）和“東盟+6”（CEPEA）方案。然而，由于主導國家之間在地緣政治與經濟戰略博弈上的矛盾與競爭，上述構想均進展緩慢。2009年，美國拋出“泛太平洋伙伴關系協定”（TPP），并將其作為“重返亞洲”和“亞洲再平衡”戰略的一個重要組成部分，高調舉起高標準推動亞太經濟一體化的大旗，打亂了本地區先前以亞洲國家為主體的漸進式一體化步伐。面對TPP的沖擊以及亞太大國日益錯綜復雜的利益關系，東盟國家于2011年提出建立以自身為中心的“區域全面經濟伙伴關系”（RCEP），試圖維護東盟在本地區區域整合中的“中心性”地位，重建東盟在這一進程中的政治信心和領導作用，同時也試圖彌合因多種方案分歧而對亞太地區經濟一體化進程造成的不利影響。

RCEP：“東盟模式”的亞太區域經濟一體化

RCEP是由東盟十國發起的、以東盟與中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度六國分別簽訂“10+1”自由貿易協定為基礎進行談判的全面性一攬子貿易與投資協議。此前，東盟曾與六國分別簽署了五個自由貿易協定（澳大利亞與新西蘭作為澳新緊密經濟聯盟共同與東盟簽訂條約），RCEP將在此基礎上進行深化、拓展和提升。2011年11月東盟第19次領導人會議發表《東盟區域全面經濟伙伴關系框架》，標志著RCEP倡議的正式出臺。該指導性文件對RCEP做出了一般原則的框架性規定，即“建立由東盟主導的協議進程”，體現了維護和發展東盟在亞洲區域協定網絡中的“中心性”地位的本質目標，同時也宣誓了以東盟為代表的亞洲國家依靠自身內部力量推進本地區區域經濟一體化的努力。

根據2012年9月由東盟第44次經貿部長會議確立的《RCEP談判的指導原則和目標》，RCEP談判于2013年初開始，預期至2015年末完成，并最終在東盟國家與其他六個伙伴國之間建立一個涵蓋貨物貿易、服務貿易、投資、經濟技術合作、知識產權、競爭、爭端解決等領域在內的“現代的、全面的、高質量的與互惠互利的經濟伙伴協議”。同時，RCEP將延續東盟與其他六國的雙邊“10+1”自由貿易協定的做法，在協定中納入適當的彈性條款以兼顧不同成員的經濟發展差異，并設置開放條款允許其他非成員國申請加入。

東盟提議與發起RCEP是應對亞太地區地緣政治與區域經濟整合新形勢與新變化的一種能動反應。從亞洲內部來說，東盟試圖通過RCEP來平抑中國支持的“東亞自由貿易區”（“10+3”）和日本支持的“東亞全面經濟伙伴關系協定”（“10+6”）構想之間的沖突，從而達成一個折衷的區域經濟合作方案。從亞洲外部來說，面對由美國主導的“跨太平洋戰略伙伴關系協定”（TPP）談判的早期迅猛進展，東盟深感在地區多邊合作機制中有被邊緣化的“領導危機”和東盟內部在TPP沖擊下可能面臨的分裂格局（文萊、新加坡、越南、馬來西亞已先后單獨加入TPP談判），因此急切希望通過RCEP來應對TPP的挑戰，重新掌握駕馭亞太區域經濟一體化的戰略控制權。

從本質上說，RCEP充分體現了具有亞洲范疇與概念、反映亞洲特殊性與繼承“東盟模式”的區域經濟一體化方案，主要包括以下幾個特點：第一，確立東盟在本地區地緣政治與經濟一體化路徑中的“功能性中心地位”，這是東亞大國爭奪地區領導權博弈和東盟施展“大國平衡”外交的結果;第二，強化以東盟為核心的區域合作的“輪軸—輻條體系”，這既與長期以來以所謂東盟“同心圓戰略”為基石的東亞合作機制一脈相承，又鞏固了東盟在這一傳統體系中最大獲益者的角色;第三，延續了自下而上、求同存異、循序漸進和開放的地區主義的合作方式，注重從市場驅動型一體化向制度驅動型一體化轉變過程中的可行性、穩健性和過渡性，強調經濟技術合作與貿易投資自由化并重，從而最大限度地保持對各成員方的談判吸引力。

自2012年11月在第七屆東亞峰會上16國領導人共同宣布正式啟動談判以來，RCEP談判已進行了五輪，在貨物貿易、服務貿易、投資及協議框架等重要問題上取得了積極進展。RCEP協定一旦達成，將覆蓋世界貿易總額的近1/3，惠及全球近一半的人口，成為全球最大的自由貿易區。

RCEP與TPP：亞太區域經濟一體化路徑的比較

當前，東盟主導的RCEP的最大挑戰者就是美國大力推進的TPP，它們構成了亞太區域經濟一體化的兩條競爭性路徑。從根本上講，東盟與美國對于區域經濟合作“中心性”地位的不同政治與經濟戰略訴求使兩大協議的本質具有較大差別。對于東盟來說，在TPP與中日韓自貿區的夾擊下，亟需建成一個以自身為軸心的巨型FTA，重建東亞國家對東盟的信心以及東盟“小馬拉大車”的領導作用。因此，RCEP談判的重點是在東盟與其他六國簽訂的五個FTAs的基礎上進行有效整合，其首要目標就是于2015年按時達成協議（或“早期收獲”），而對協議的全面性和水平沒有太高的要求。相反，美國則致力于打造適用于全球價值鏈的新一代自由貿易協定的“黃金模板”，制定體現美國核心價值觀的高標準、高質量的21世紀貿易與投資新規則，并通過TPP實現“重返亞洲”和“亞洲再平衡”的政治野心，因此對協議條款的要求更為嚴苛，從而以“高門檻”保證協議的“高水平”。

首先，從地域范圍看，RCEP是“亞洲軌道”，而TPP則是“亞太軌道”。就成員國構成而言，RCEP以東亞國家為主，在地理覆蓋范圍上可以分為東盟、“東盟+3”、“東盟+6”三個層次，即以東盟為中心向外逐級拓展。TPP則涵蓋跨太平洋地區國家，在東亞地區既包括文萊、新加坡、馬來西亞、越南等部分東盟國家以及日本，也包括澳大利亞、新西蘭兩個大洋洲國家，同時也將美國、加拿大、墨西哥、秘魯和智利等美洲國家囊括其中，成為名副其實的跨越三個大洲的巨型FTAs。就RCEP與TPP成員間的經貿關系而言，亞洲國家對于RCEP的貿易依存度要遠遠高于TPP。其中，東盟與RCEP成員間貿易額約占其對外貿易總額的59%，而對TPP成員國僅為37%。且TPP成員國間的經貿關系主要集中在NAFTA成員國間和美洲范圍內。可見，RCEP和TPP的經濟重心分別分布在太平洋的東西兩岸，RCEP以經濟和貿易為主要動因，對于亞太各國的經濟影響顯著;而TPP的主要經貿關系仍偏向于美洲地區，其政治意義要大于經濟意義。

其次，從談判涉及的議題看，RCEP的深度與廣度不及TPP，但更具可行性。根據《RCEP的指導原則和目標》，RCEP談判覆蓋7大領域，包括貨物貿易、服務貿易、投資、經濟和技術合作、知識產權、競爭和爭端解決等。這些議題多數屬于目前WTO框架之下的“第一代”貿易政策規則，集中于貿易與投資的自由化和便利化的“邊界措施”市場準入問題，同時強調輔以成員方之間廣泛的經濟技術合作，其目的在于實現亞太地區（特別是發展中國家）的包容性與可持續性增長。而根據TPP已進行談判和會議所披露的消息，TPP協議共涉及21個領域和29個章節的條款，其中不僅包括貨物貿易、服務貿易、投資等市場準入型條款，還包含擴展的知識產權、競爭、政府采購、跨境服務、海關、電子商務、金融服務、電信、國有企業、法律、臨時入境、勞工和環境、合作與能力建設等規制融合型條款，以及監管一致化、競爭力與商業便利化、中小企業、發展四個跨領域議題，其深度和廣度超過了以往任何FTAs，多數內容屬于削減“邊界內措施”的“第二代”貿易政策措施，其目的在于促進以跨國公司為載體的亞太地區生產網絡與供應鏈建設。

再次，從談判進程看，RCEP協議更富有靈活性和吸引力，自談判啟動以來進程密集、進展迅速，而TPP談判卻呈現出前快后慢的趨勢，且未來充滿變數。從總體上看，RCEP談判雖然啟動較晚，且尚處于初級階段，但各國積極響應使談判進展迅速，各方對RCEP的發展前景也均持樂觀的態度，有望在2015年達成一攬子協定或階段性成果（“早期收獲”）。而TPP則表現出高開低走的態勢，經過19輪正式談判后仍存在諸多“遺留問題”，本應于2013年末達成的TPP全面性協議也最終流產。特別需要指出的是，日本的加入使談判進一步增加了難度和不確定性。今年4月奧巴馬訪日也未能實現日本拆除農產品等領域貿易保護壁壘的讓步。這增加了外界對在近期達成TPP協議的懷疑乃至悲觀的態度。

最后，從區域一體化的實現方式看，RCEP倡導在整合東盟與其他國家已有的雙邊FTAs的基礎上以漸進方式推進區域經濟合作，而TPP則致力于以另起爐灶方式一次性、高標準“重建”規則。根據2007年《東盟經濟共同體藍圖》的規劃，東盟將“審核在FTAs/CEPs層面和東盟內部所做出的承諾”以及“建立體系以加強東盟處理對外關系的一致性”。這些年來，東盟不斷持續深化完成了多項“10+1”FTAs，形成了以東盟為核心的“輻轂結構”。在此基礎上，RCEP將以這些FTAs為基礎，對既有規則和條款進行整合，并對協議進一步擴展和提升，最終達成一攬子協議。這種“整合強化方式”的一體化尊重了既有協議規則和各成員國之間的異質性，有助于各成員國從低起點開始談起，先達成能夠保證各國傳統經濟利益的淺層次一體化協議，再逐步對協議進行深化，使談判進程具有漸進性。而TPP協議的一體化方式則更具有嚴格性和壓迫性，強調高標準條件與實現趨同性。這主要是由于美國在TPP談判中處于無可爭議的權力中心地位，它以其強大的政治、外交與經濟力量推動制定符合自身核心利益和商業價值觀的新規則。在一體化方式上，美國選擇從P4到TPP的“擴展方式”，即由少數國家先參與談判，從而制定高水平的區域貿易自由化協議，再吸納那些愿意接受新規則與高標準的潛在成員國加入。

RCEP談判的前景與東盟的“中心性”地位

從東盟的視角看，RCEP協議的首要目標是維護東盟在亞太地區的“中心性”地位，因此其談判的重點是在東盟與其他六國簽訂的雙邊“10+1”FTAs基礎上完成整合。RCEP談判不僅要兼顧其“現代、全面和高質量”的目標，還要保證談判的漸進性和靈活性，以使RCEP能被緬甸、老撾、柬埔寨等發展水平落后的東盟成員所接受。目前，RCEP所需整合的FTAs分為四個層次：東盟層次，即東盟內部的自由貿易協定和運作機制，如2010年的東盟貨物自由貿易協定和每年舉行的東盟領導人峰會，以及計劃于2015年建成的“東盟共同體”;“東盟+1”層次，即東盟與其他六國簽訂的五個“10+1”FTAs，RCEP將以它們為基礎拓展為一個區域性的巨型FTA，在這方面有東盟與中日韓三國的“10+1”和“10+3”機制化會議、“東亞峰會”（“10+8”）等合作機制作為保障;東盟部分國家與RCEP其他成員之間簽訂的雙邊FTAs，如日本與東盟7個成員分別簽訂的雙邊“經濟伙伴關系協議”（EPAs）、新加坡與中韓澳新分別簽訂的雙邊FTAs、馬來西亞和泰國分別與澳新簽訂的雙邊FTAs等;RCEP非東盟國家之間的雙邊和多邊FTAs，如澳大利亞與新西蘭、中國與新西蘭以及談判中的中韓、中日韓FTAs等。如何處理和協調這些層次上各類自由貿易協定之間的關系將成為RCEP所面臨的主要問題之一，也是東盟如何發揮其“功能性中心地位”的難題所在。

第一，RCEP體系內的不同FTAs在自由化程度上存在著較大的差異性，形成了錯綜復雜的意大利面碗效應。僅在貨物貿易領域，東盟貨物FTA以及5個“東盟+1”FTA協定的關稅減讓范圍和幅度就各不相同，例如，在東盟—澳大利亞—新西蘭FTA中關稅減讓的貨物稅目覆蓋率高達95.7%，而東盟—印度FTA卻只有79.6%。同時，各個協議所規定的過渡時間也不盡相同。RCEP預計將于2015年達成協議，但根據東盟貨物自由貿易協定，老撾、緬甸、柬埔寨等國可將部分產品的關稅減免時限延長至2018年，而東盟—日本FTA的過渡期限則到2026年，這就意味著RCEP并不能在短時間內覆蓋甚至取代現存的FTAs，而可能采取更長的協議過渡期。

第二，RCEP體系內的不同FTAs所包含的議題內容參差不齊，對未來融合多領域的一攬子協議提出了挑戰。在東盟與其他六國達成的五個雙邊FTAs中，其協定版本的質量與水平各有不同。東盟—澳大利亞—新西蘭FTA是一個完整的包括貨物、服務、投資和其他新領域（如知識產權、競爭政策、政府采購、電子商務、環境、勞工標準等）的一攬子協議;東盟—韓國FTA緊隨其后，除涵蓋貨物、服務、投資三個領域外，還涉及了部分新議題;東盟—日本FTA雖然覆蓋了絕大多數新議題，卻未在服務貿易領域達成協定;東盟—中國FTA未包括新議題;東盟—印度FTA至今仍只停留在貨物貿易協議的水平。此外，只有東盟—中國和東盟—韓國FTA包含了經濟技術合作條款。

第三，東盟內部需進一步加強政治凝聚性，并在短期內亟待向一個更深層次的一體化協議推進。文萊、新加坡、越南、馬來西亞四國以單獨身份參加了TPP談判，改變了東盟以一個聲音說話的傳統模式，它們身跨RCEP和TPP兩個巨型FTAs，其談判立場及對亞太區域經濟一體化的軌跡影響十分微妙，對東盟其他成員的戰略判斷也將產生顯著影響。更為重要的是，目前東盟成員之間缺乏一個行之有效的集貨物、服務、投資和其他新議題于一體的一攬子協定作為RCEP的談判基礎，因此其內部應加快在服務貿易與投資領域的相互市場準入，構建共同市場，并有力推進各國國內的規制融合改革。

第四，東盟在RCEP談判中發揮的主導作用有賴于穩定的亞太合作機制與框架。如C. F. Bergsten所說的，“東亞合作的系統性問題是一個由中國主導的亞洲和一個由美國領導的西方爭奪全球經濟領導權的一場潛在沖突”。這個“沖突”中，東盟成為各大國競相拉攏和爭奪的對象，并在許多重要議題上扮演著“顯著邊際角色”，這也是東盟能夠以小博大并“成功”成為東亞區域經濟合作網絡的“軸心國”的奧妙所在。但東盟的這種中心地位只是功能性的，而非政治權力性的，它的身后無時無刻不反映著大國博弈與較量的身影，因此由東盟主導的RCEP必將面對多種復雜的內外部不確定性因素與事件的沖擊。

對中國的啟示及政策建議

在當前亞太經濟一體化的若干路徑選擇中，RCEP仍是中國中短期內的最佳戰略。本文對中國參與RCEP談判提出如下幾點建議：

首先，中國應支持東盟繼續發揮在亞太經濟一體化中的“中心地位”作用，為大國合作創造條件與提供平臺。中國一方面應繼續與東盟攜手共建“中國—東盟命運共同體”，發展合作互利共贏的伙伴關系，深化與拓展中國—東盟FTA的合作，啟動中國與東盟以互聯互通為先導的經濟技術合作;另一方面在RCEP的談判事務中盡力幫助東盟實現和鞏固其“功能性平臺”的作用，并向其提供有效推進談判的政策建議與方案。此外，中國應以開放、包容的態度與東盟各國積極開展對話與合作，增強雙方的政治互信和經貿依存，在確保本國核心利益底線的基礎上緩和沖突并解決爭端，避免人為制造的緊張對立。

其次，中國應靈活利用東亞地區的多重合作機制，統籌兼顧、積極推進RCEP的談判進展。RCEP不僅關乎中國與亞洲鄰國的外交關系和中國的商業利益，更關系到全球經濟治理的構建、各國戰略利益的權衡博弈、國際與國內的規制融合以及經濟技術合作的深化等問題。在未來的一段時期內，RCEP將和東盟與中日韓的“10+1”和“10+3”合作機制、在談的中日韓自貿區、東亞峰會的“10+8”等多元區域治理機制并行發展。中國可以通過不同的機制實現不同層次的戰略目標，統籌兼顧，以更加全面的視野去處理某一層次的具體問題，通過各個機制之間的良性競爭促進區域經濟合作，從而推動RCEP的發展進程。

再次，中國應處理好RCEP與其他區域經濟一體化競爭性方案之間的關系，尤其是由美國主導的TPP協議，避免因“規則競爭”而導致RCEP談判受到沖擊。RCEP與TPP并不完全是對抗與競爭的。TPP所倡導的知識產權、競爭、投資和貿易便利化等規制融合型條款在RCEP談判中也有充分的反映，這些“新一代”貿易政策議題代表著未來亞太區域深度一體化的發展方向，對推動亞太生產網絡和價值鏈建設將發揮積極作用。因此，TPP和RCEP在未來一段時期內完全可能并行不悖，甚至形成互補性的協議;二者在談判進程上也可以進行戰略互動，通過良性競爭相互推動談判進程。中國應以此為契機充分了解“新一代”貿易政策的深刻含義與影響，在RCEP談判中對新領域和議題予以足夠的重視。

最后，中國應進一步研究與明確在RCEP談判中的攻勢利益和守勢利益，平衡在FTAs談判中的義務與權利。在RCEP談判中，中國應主動出擊，積極提出要求其他國家開放市場的部門或產品清單，利用擴大出口與對外投資推動中國企業的價值鏈升級。中國應認識到，從長期來看達成高水平的FTA協定將有力地促進國內的結構改革與全球經濟的深度融合，因此對RCEP談判中的新規則應以開放、包容和與時俱進的態度去對待，對短期內難以接受或承諾的議題可以安排過渡期或先進性國內試點性改革（如在自貿試驗區內試行）。此外，中國還可借鑒在中國—東盟FTA中“早期收獲計劃”的做法，先選擇各國感興趣且互補性較強的部門或產品，盡快達成減稅（或零關稅）優惠安排和服務貿易開放協議，使各國盡早享受到RCEP的收益，從而加強對RCEP的信心，打造實現RCEP的“快車道”。

責 編∕馬冰瑩

ASEAN and China in the Asia-Pacific Economic Integration Process

—How to Understand RCEP and the ASEAN's Demand for a "Central" Role

Sheng Bin ?Guo Ting

Abstract： In 2011， the ASEAN countries proposed to establish a self-centered partnership， the Regional Comprehensive Economic Partnership （RCEP）， in order to reconstruct the political confidence and leadership of the ASEAN countries in the Asia-Pacific regional economic integration. Among the several integration path choices， the RCEP is also China's best strategy in the short term， like other ASEAN countries. China should support the ASEAN's "central role"; use the various East Asian cooperation mechanisms flexibly; promote the progress of the RCEP negotiation actively; carefully deal with the competition between the RCEP and economic integration in other regions， especially the US-led TPP protocol; and further study and clarify the offensive and defensive interests in the RCEP negotiations so as to balance the rights and obligations existing in the FTAs negotiation.

Keywords： Asia-Pacific region， economic integration， RCEP， ASEAN