基于住房需求的保障性住房供應機制之理論框架探討

王 艷

（新疆財經大學 工商管理學院， 新疆 烏魯木齊 830012）

引子

一直以來，有關住房的經濟特性在我國存在較大的爭論。歸納起來，主要有三種代表觀點，即住房福利論、住房商品論以及兩重性論。特別是前兩種完全對立的觀點，都曾在我國的住房發展歷程中產生重大影響。住房福利論的來源是住房公有論，這在此前很多馬克思主義經典作家的論著里都有所體現。在我國建國之后的幾年中，住房福利論倡導的住房應該公有的觀點，是和當時整個社會進行的社會主義改造相一致。但是此后，隨著社會主義建設的全面推開，由政府全權包辦的住房問題日趨凸顯，住房短缺、住房分配不公等等矛盾開始激化。于是，住房商品論的觀點逐漸占據上風，并成為后來我國住房改革的主導思想。但是，隨著改革的深入，面對在住房市場上無力購買卻又急需住房的弱勢群體，住房兩重性論開始引起重視。持這一觀點的學者認為，住房的根本屬性是商品性，但福利屬性也是它性質中重要的組成部分。

基于上述的分析，本文更加傾向于住房兩重屬性的觀點，即住房的根本屬性是商品性，但也兼有福利性。理由主要包括兩方面，一是依據馬克思有關商品兩個必備條件的論述。住房的建造因凝聚了人類的無差別勞動而具有價值，而住房建成之后可為人們提供庇護、居住之用證明具有使用價值，因此住房是商品；另一方面，住房的商品論觀點具有非常重要的國情背景。住房投入的大量性要求人們把住房按照商品來對待。不過，需要進一步說明的是，由于住房的物質特性決定住房是一種特殊商品，其特殊性就在于兼有消費品和投資品的雙重屬性，這就意味著人們除了通過消費住房商品提供的居住服務外，還可以產生租金等投資收益。特別需要指出的是，居住權是每一個公民的基本人權，所以現代政府有責任保障這一公民權利。因此，政府為無力實現居住需要的弱勢群體提供的住房就具有福利性質。

一、保障性住房的內涵

保障性住房是中國對于具有福利性質住房的獨特稱謂，在國外這一類住房往往以公共住房(歐美)、公營房(日本)、組屋(新加坡)等字眼出現。而對于保障性住房內涵的界定，國內學者對此持有不同的觀點：馬黎明(2009)認為保障性住房就是指政府為無法通過市場方式來解決住房問題的居民提供的最低保障水平以下的住房。易憲容(2012)從廣義和狹義兩個層面加以界定，認為廣義上保障性住房體系主要是指現代文明社會，現代政府有責任來保證何一個居民的基本居住權，但從狹義上，就是指通過政府建立廉租房等方式來保證社會上最低收入者或無收入者的住房問題。仲崇喆(2012)認為保障性住房是為實現社會公平，滿足中低收入居民基本居住權，由政府出資建造或收購，以較低價格或租金向中低收入家庭出售或出租的住房。盧媛、劉黎明(2013)將保障性住房定義為政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。

目前，對保障性住房內涵比較認同的觀點是：根據國家政策以及法律法規的規定，由政府統一規劃、統籌提供給中低收入住房困難家庭，并且對其建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起到社會保障作用的住房，它是我國城鎮住宅建設中較具特殊性的一種類型住宅。就其構成而言，依據我國現行的有關保障性住房的管理辦法和規定，我國保障性住房一度種類繁多，如限價商品住房、經濟適用住房、公共租賃住房以及廉租住房(見表1)，其中經濟適用房和廉租住房是我國城鎮范圍內推行的兩種主要住房保障形式。但從2013年新頒布的《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，預示著今后我國保障性住房主要包括公共租賃住房、經濟適用住房和限價商品住房。不過，本研究鑒于現有資料取得及整理的需要，在后面的研究中仍將廉租住房和公共租賃住房進行分類分析。需要指出的是，截至目前就保障性住房的屬類仍存有分歧，部分機構和學者采取一種較窄的口徑，認為限價住房的土地取得是非國家劃撥取得，因此不屬于嚴格意義的保障性住房。如依據國家統計局統計范圍，我國保障性住房主要包括經濟適用房、廉租房、公共性租賃房和棚戶區改造房四類。另有部分學者認為保障性住房應該將限價住房納入其中。以上各類保障性住房加上各類棚戶區改造住房，統稱為面向城鎮范圍的“保障性安居工程”。

各類主要保障性住房基本情況表

二、保障性住房的主要特性

從保障性住房的內涵出發，不難可以歸納出其具有代表性的兩大特征：

1.福利性。如前所述，一直以來國內學者對于住房性質的爭論聚焦在——住房究竟是商品性？還是福利性？抑或是二者兼而有之？就本文觀點看，住房的二重性中的福利性就是特指的保障性住房。依據公共產品理論，準公共產品是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品，它介于純公共產品和私人產品之間，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則。因此，保障性住房應屬于準公共物品，即兼具私人物品和公共物品的特性，而這也是有別于商品住房的本質區別。一方面，保障性住房具有公共性和福利性，同時也存在著一定的外部性，這些屬性決定了保障性住房應該由政府來提供；從另外一個方面來看，消費者一旦住進保障性住房，這種效益是私人化的，而且還具有一定的排他性，這就決定了消費者應該來支付保障性住房的成本。也正因如此，保障性住房理應由政府和市場(包括企業和保障房的購買者)共同分擔成本。

2.規制性。城市保障性住房是維護社會穩定的重要組成部分，而要使居民公平公正地享受到保障房待遇，必然需要法律制度的保證。保障性住房制度作為一項重要的社會制度，需要具備有效的法律支持。只有通過立法，才能有利于解決保障性住房的投融資、土地供應、開發建設、管理使用、質量安全責任、準入退出機制等所涉及的相關法律問題，才能保障公民實現基本的居住權，并通過國家強制性的執行，才能為構建我國城鎮居民完善、有效、合理的保障性住房的供給體系提供依據。此外，由于保障性住房不是一般商品房，因此在房屋所有權上不具有完整性，這就意味著保障性住房的租賃者(或購買者)沒有產權或者擁有有限產權，即轉讓時會受到一定的限制。

三、理論框架的構建

1.保障性住房供應機制的內涵

在韋伯(Webster)詞典中，所謂“機制”是“涉及或導致某些行動，反應和其它自然現象的一系列相關的基本活動或過程”。事實上，“機制”原本是物理學術語，是指一個系統中，滿足其必要條件，就可以得到符合物理性質的狀態或結果的現象。后來“機制”一詞被逐漸運用到生物學、醫學、經濟學、社會學等領域，泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。因此，保障性住房供應機制的基本內涵可以定義為保障性住房供應體系各組成部分間的內在關聯機理和外在制度關系的總和。

2.保障性住房供應機制的構成及關系

保障居者有其屋，目的是使得不能夠自行解決住房問題的群體獲得住房的權利。從國內現行的保障性住房供應體系看(見圖2)，保障性住房基本上覆蓋到了相對弱勢的最低收入和中低收入群體。

圖1 我國現行保障性住房供應體系的主要構成

需要說明的是，依據2013年新頒布的《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，預示著今后我國保障性住房主要包括公共租賃住房、經濟適用住房和限價商品住房。

作為準公共產品，保障性住房的供應遠比私人產品復雜的多。無論是從保障性住房的規劃到籌備，還是從組織建設到分配管理，各環節內容繁雜且緊密關聯。就其供應的全過程看，保障性住房供應涉及的方面主要有保障性住房供應的參與主體、運作方式及組織管理等。因此，保障性住房供應機制就其整體構成而言，由需求表達機制、運作機制、保證機制及協調機制四個子機制組成(見圖2)。

圖2 基于住房需求的保障性住房供應機制結構圖

(1)表達機制。消費是生產的最終目的和動力。當前，我國保障性住房供需矛盾突出，其中一個最為重要的原因是有效供給不足。需要特別指出的是，這里所指的“不足”不同于一般意義上單純的供給量不足，而是從保障性住房供應的可持續性來說，應當是基于保障性住房需求特征表現出的不適應和不匹配。因此，確立一個完善的需求表達機制的優勢在于，可以通過需求表達機制獲得準確的需求信號，進而用于指導保障性住房的合理供應。此外，需求表達機制的存在價值還在于可以對某個階段的住房供應績效評價提供重要的依據。市場均衡理論證實：在一般性商品住房的中低價市場中，保障性住房的供應會使一部分中低收入者的需求發生轉移。如果在保障性住房的供應過程中，具備完善的準入和退出機制，限制住房的投機行為，則增加的供給量恰好是商品住房需求的減少量，即產生擠出效應。可見，通過加大保障性住房投資和建設力度，減少剛性需求的市場恐慌，能有效調控居高不下的商品房價，引導社會資本有益流動，促進經濟社會穩定發展。因此，需求表達機制還可以實現保障性住房市場信息與商品房市場信息的對接聯動。

(2)運行機制。保障性住房的供應過程周期長、投入大，是一項極具難度的系統工程。要確保供應過程中的各環節有效精準的銜接，勢必要有一個設計嚴密科學的運行機制來推動。如在保障性住房項目的規劃環節，需要一個有效的運行機制在政府的主導下，在聽取專家的專業判斷以及民眾的真實意愿的基礎上進行全面論證；在項目籌備期，運行機制主要發揮獲得土地和建設資金的職能作用；在投入組織建設時，仍需要運行機制來推動，及時發現并解決出現的各類問題。由此可見，運行機制是保障性住房供應機制中最為核心的機制，它是保證保障性住房供應體系得以正常運轉的主要推動力量。

(3)保證機制。非營利性，是保障性住房與一般性商品住房的本質區別。保障性住房的供應，關乎每個公民基本的居住權利，更關乎一個國家的長治久安。因此，公平原則在保障性住房供應過程中，特別是分配管理環節得到了充分的重視和全面的體現。保障性住房的準入和退出機制，正是公平性原則對保障性住房分配管理的內在要求。此外，在保障性住房組織建設中，還涉及建設資金的使用、建設質量的把控等等關鍵環節，都需要完善的法律和社會公眾的參與和監督，以避免各環節出現錯誤，進而保障建設初衷。當然，保證機制的發揮還需要有關法律制度建設的配合，因為只有在獲得了法律賦予的權力后，保證機制的監督作用才會發揮得更有效率。

(4)協調機制。一直以來，國內外對于具有保障性質的住房供應主體問題存有爭議。無論是政府，還是市場，抑或是二者兼而有之，在保障性住房供應機制的探討上，必須明確責任主體是得到共識的。結合我國當前國情，政府在保障性住房供應過程中的主導地位是不容置疑的。各級政府要高度重視解決居民的住房困難，必須積極參與保障性住房的供應中，已列入政府一項重要的公共服務內容。與此同時，當前我國保障性住房供給缺口大成為不爭的事實，單靠政府一攬子解決是不切實際的。因此，政府還需要借助政策導向，積極調動社會力量參與到保障性住房的供應中來，為破解當前保障性住房建設中資金籌措、土地供應等瓶頸問題，嘗試創新更多可行的供應模式。但是，政府、企業和居民畢竟代表著不同的利益群體，特別是企業是以盈利為目的的，因此三方力量勢必會產生分歧和矛盾，這就需要一個完善的協調機制，在明確各方職責分工的基礎上，產生一個良性的互動，營造一個和諧的合作氛圍。

上述四個機制共同構成了保障性住房供應機制的主體，但是需要說明的是，四個子機制并不是簡單的疊加，或是完全割裂開的，各自功能的發揮也并非獨立實現，事實是它們之間存在交叉作用的空間，是一個相互影響、相互聯系的有機整體。

[1]李英，孫燕玲，張紅日.城鎮住房保障模式研究-以政府資助下的租賃為主體[M].北京：清華大學出版社，2012

[2]鄧衛,宋揚.住宅經濟學[M].北京：清華大學出版社，2008

[3]王全民等.房地產經濟學[M].大連：東北財經大學出版社，2002

[4]鄧偉志,徐榕.家庭社會學[M].北京：中國社會科學出版社，2001

[5]徐安琪.中國婦女的家庭生活狀況 [M].北京：1995-2005：中國性別平等與婦女發展報告，社會科學文獻出版社，2006

[6]付昱.購買住房大多由家庭成員共同決策[N].廣州日報，2005-4-22

[7]楊雄.當前我國家庭教育面臨的挑戰、問題與對策[J]..探索與爭鳴，2007(2)

[8]李競能.現代西方人口理論[M].上海：復旦大學出版社，2004

[9]白永秀,任保平.現代政治經濟學[M].北京：高等教育出版社，2008

[10]潘允康.中國家庭網的現狀和未來[J].社會學研究，1990(5)

[11]國家統計局辦公室.2009年度建設領域統計問題問答[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/2aa 57fb 169 dc 5022 aaea0065.html，2009-12