加強治理體系和治理能力建設是遏制“三公”消費的治本之策

陸世杰 李孚春 李小斌 李文杰

遏制“三公”消費，過去往往從某一方面入手，結果按下葫蘆翹起瓢，沒從根本上解決問題。國家治理體系和治理能力對各領域的改革發展起統領作用，遏制“三公”消費，也要從加強”三公”消費治理體系和治理能力建設入手，這才是治本之策。

一、完善法制，為健全“三公”消費治理體系，提高治理能力提供基礎與保障

國家治理體系和治理能力的現代化，就是國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化。現代化的財政是法治化的財政，法律制度既為財政確立運行規則，也為財政提供根本保障。要遏制“三公”消費，健全“三公”消費治理體系，提高治理能力，就要健全國家有關“三公”消費的法律制度體系。

（一）完善法律法規，做到有法可依，為健全“三公”消費治理體系，提升治理能力提供前提

遏制“三公”消費，首先要完善相關的法律法規，將財政權力關進法制的“籠子”里。如2008年5月我國實施的《政府信息公開條例》，對政務公開提出了明確要求。2012年7月9日國務院頒布的《機關事務管理條例》是我國第一部專門規范機關事務管理活動的行政法規，對“三公”消費作了比較具體的規定。2014年8月十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過的《預算法修正案（草案）》，對“三公”消費作了更明確、具體的要求，如要求“三公”消費要向社會公開;要實行全口徑預算，避免一些部門為逃避監督將“三公”消費通過預算外收入支出，等等。但這還不夠，還應制訂有關“三公”消費的專門法律，克服現在“三公”消費的規范分散在不同法律中，不系統、不完整，容易沖突的現狀，只有對“三公”消費的各個方面都有明確、具體的規定，有法依可，才能健全“三公”消費治理體系，為遏制“三公”消費提供前提。

（二）嚴格實施法律，提高法律執行力，為健全“三公”消費治理體系，提高治理能力提供基石

好的執行力比法律的制定更重要。遏制“三公”消費，不僅要有治理體系的現代化，還要有治理能力的現代化，要不斷提高法律執行力，否則，再健全的法律也會成為一紙空文。為此，立法機關立法要注意法律條款的可操作性，否則寧可不要。行政機關要依法行政，對亂花濫用“三公”經費的部門和當事人要嚴厲追究責任。司法機關要加強打擊力度，不能以補代罰、以罰代刑。只有法律制度完善，嚴格依法辦事，治理能力才能提高，遏制“三公”消費才有堅實基礎。

（三）深化財稅制度改革，為健全“三公”消費治理體系，提高治理能力提供制度保障

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。深化財政體制改革，既是國家管理制度改革的重要目標，也是政府從管理走向治理，推進治理體系與治理能力現代化的有效途徑。要健全“三公”消費治理體系，提高治理能力，就要從深化財稅制度改革入手。

首先，要深化預算制度改革。現代預算制度是現代財政制度的基礎，是現代國家治理的重要內容。過去的預算制度不完善，如舊的《預算法》沒有將“三公”消費納入公開范圍;又如各部門單位還保留財政專戶，收支沒有全部進入央行單一國庫賬戶，容易助長“小金庫”泛濫，讓“三公”消費有立足之地。這就需要不斷深化預算制度改革，以健全“三公”消費治理體系，提高治理能力，真正遏制“三公”消費。

其次，要不斷擴大預算公開的范圍、細化公開的內容。“公開是現代公共預算的基本要求”“是建設陽光政府、責任政府、法治政府的需要。”修改后的《預算法》草案不僅明確要求“預算公開”，還要求對三公經費的安排與使用作出說明。但只是“三公”公開還不夠，因為其他支出也可能隱匿“三公”經費。要遏制“三公”消費，還要細化預決算公開的內容、擴大公開范圍，不僅要公開“三公”經費，還要公開其他預算支出;不僅要公開預決算的內容，還要公開預算的修改;不僅要公開“三公”消費的數額，還要公開各部門的人員數量和結構，這樣，才能保證公開的真實性、完整性和嚴肅性。

再次，要加快國庫集中支付、政府采購、公務卡結算等制度的改革，建立“三公”消費的預算、使用、監督、審計和公示等一整套制度，這既有利于遏制“三公”經費增長，也有利于健全財政治理體系，提高治理能力。

二、完善監督體系，為健全“三公”消費治理體系，提高治理能力提供條件與支撐

“管理”與“治理”有本質不同，“管理存在著主體與客體的分界，即管理者與被管理者。治理則消除了這種主體與客體的區別。治理往往指‘協同治理，強調社會多元主體的共同管理，政府、社會組織、個人等不同行為主體間形成的一種有機合作關系。”遏制“三公”消費，要充分發揮紀委、人大、審計、監察、政協、媒體、公眾等監督主體的作用，形成多元化、立體化的監督體系。首先，要充分發揮紀委的監督作用。紀委不監督具體業務，但通過監督黨員干部，對“三公”消費也能發揮有效的監督作用。紀委要深入群眾，對“三公”經費運行中群眾反映強烈的人與事，要加大查處力度;要加強巡視，發現問題立即介入，對違法亂紀者給予黨紀處分。其次，人大要履行好監督職能，要認真審議各部門提交的預算編制，并把“三公”消費作為審查的重點;通過抽查、專項檢查等形式，加強對“三公”經費預算執行的監督;各級人大都要設立預算工作委員會，保證其有職有權，以對政府預算的編制、執行和決算實行全口徑的全程監控。第三，在行政系統內部，財政主管部門要切實履行職責，通過完善國庫集中支付制度來加強對各部門單位預算執行的監督。審計部門要加強對“三公”經費真實性、合法性、合規性的審計，促使“三公”經費支出合法有效。監察部門要利用與紀委合暑辦公的優勢，與紀委密切配合，協調一致。第四，要充分發揮媒體與公眾的監督作用。不斷完善質詢、聽證、舉報、公示等制度，為輿論和公眾的監督創造條件。新聞媒介對“三公”消費的違規違法行為要及時曝光。政府要為公眾提供舉報電話、網絡等平臺，對實名舉報者要加強保護，對媒體曝光的案例要及時公布處理結果。廣大市民要積極參與，依法行使自己的監督權利。

三、協調一致，形成合力，為健全“三公”消費治理體系，提高治理能力提供良性機制

管理的渠道是單向的，從上到下，而治理的渠道成網狀，既從上到下，也從下到上，還左右延伸。其網狀結構既有利于發揮從中央到地方各個機關、團體、公眾等治理主體的作用，還有利于各治理主體加強溝通、相互配合。遏制“三公”消費也要形成和諧協調、相互促進的治理體系和治理機制。首先，政府要由全能全控的治理模式轉向一核多元良性互動的治理模式。要深化改革，簡政放權，在縱向，積極推行省直管縣的改革，減少行政層級，促使行政系統扁平化;在橫向，以“大部制”改革為導向，精簡機構、整合職能、縮編人員、既降低行政成本，減少不必要的檢查與會議，壓縮“三公”消費，又減少上下級扯皮的現象，促使政令暢通，提高國家治理能力。其次，要改革監督體制，可將審計部門從行政體系中分離出來，加強其監督職能。人大要強化預工委的監督作用，財政部門每花一筆錢都要經人大預工委簽字才能支出，這不僅有利于將人大的監督落到實處，還能形成由財政部門管財稅總賬，央行管國庫現金，人大預工委管監督制衡，審計部門對預決算進行審計的權力運行與監督體系。在政府內部，通過健全國庫集中支付制度，使各部門單位的財政決策權、執行權、監督權適當分離、相互制約，使我國形成較完善的對財政資金運作有效制約與監督的國家管理制度。再次，各社會組織、公民等治理主體也要依法行使權利，對政府的“三公”消費加強監督。國家要利用網絡等現代媒體建立信息下達與反饋的交流機制，構建適應國家治理體系要求的信息網絡，使各個治理主體密切配合，形成合力，充分發揮我國監督體制和治理體系的優勢，遏制“三公”消費。

（作者單位：湖南省耒陽市財政局）

責任編輯：代建明