關注國際貿易的新走向：碳關稅問題研究

崔波

氣候變化是近年來國際問題的焦點。一些經濟學家和國際組織主張征收碳稅，實現減少溫室氣體排放的目標。實踐中，歐盟許多國家開始按照能源產品中的碳含量征收碳稅。作為世界工廠，一方面，中國承受著巨大的“生態逆差”;另一方面，面對西方國家構筑的各種“綠色貿易壁壘”，中國企業在未來國際貿易競爭中的壓力會越來越大。我國要積極應對西方發達國家的碳關稅政策，促進資源優化配置，加快產業結構調整;同時，建立完善的對沖機制，避免碳關稅對相關行業沖擊過大，保護我國企業及行業在國際市場上的競爭力。

一、碳關稅及其涵義

碳關稅是一種特殊的關稅政策，是在氣候變化國際背景下，由歐盟、美國及其他OECD國家最先提出的一項貿易措施—— “邊界碳調整” （Border Carbon Adjustment，以下簡稱BCA）。目前在國際上許多立法和政治場合被反復提及，為此，有必要對這一規則進行深入解讀。

碳關稅這一概念最早由法國前總統希拉克提出，主要是對高能耗產品征收特別的二氧化碳排放關稅，用意是希望歐盟國家針對《京都議定書》的協議國征收商品進口稅，其目的在于保證其本土企業國際競爭力免受損失以及避免碳泄漏問題。這項貿易措施主要有兩種表現形式：一是對來自沒有執行實質性GHG（Greenhouse Gas， 稱溫室效應氣體）減排義務國家的產品加征進口關稅或碳稅（又稱“邊界稅調整”）;二是要求這些產品的進口商從國際碳市場或區域性碳市場購買相應的碳排放信用。根據有關機制設計，這項政策所籌集資金將被用于促進環境友好型技術的研發、對發展中國家的技術轉讓以及加強適應氣候變化的能力建設等?？梢钥闯?，歐盟主要是要通過加征碳稅的方式來實現國際貿易中邊界碳調整。

一方面，BCA政策可以保證對本國商品和從外國進口的同類商品一視同仁，即恪守WTO的無歧視原則，但前提是國內普遍實行總量控制和排放貿易制度，不存在免費發放GHG排放配額的現象。如果國內某些生產商存在免費獲取排放許可證的現象，則將會遭遇WTO的相關法律障礙，即經營同類產品的外國同行在出口其產品到該國時將會要求同樣的國民待遇。

另一方面，BCA對來自不同國家和地區的同類商品的認定標準選擇可能會與WTO的相關規定相悖。盡管WTO對同類商品的定義歷來有許多爭議，但WTO爭端解決專家組的通常做法是具體問題具體分析，一般要考慮產品的物理特征、在特定市場上的最終用途、消費者的偏好和習慣、產品的性能、性質和質量問題。例如，依據邊境稅政策，出口到美國的能耗較高的中國鋼材和來自日本的耗能較少的鋼材將不能視為“同類產品”，因而不能賦予其同等待遇，需要進行不同程度的“碳調整”。這樣的操作事實上就違背了WTO最惠國待遇原則。

二、歐盟航空碳稅實例分析

西方發達國家的碳關稅政策，對我國能源密集型出口行業及相關產業造成了巨大影響。最突出的實例是，歐盟計劃從2012年，把所有國家的航空業納入其碳排放交易體系，實現單邊航空業碳稅。此舉招致了美國、俄羅斯、中國、印度等國的強烈抗議和抵制，美國國會為此通過法案，允許國內航空公司不執行歐盟溫室氣體排放標準。中國民用航空局向各航空公司發出指令，未經政府有關部門批準，禁止中國境內各運輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運輸航空公司以此為由提高運價或增加收費項目。中航協要求中國航企采取“三不”政策，即“不參加歐盟碳市場交易;不向歐盟管理成員國提交監測計劃;不與歐盟談判優惠條件?！逼扔趬毫Γ瑲W盟氣候行動司司長德貝克表示，如果各國在創建全球排放控制體系上取得顯著進展，歐盟或將暫停要求航空公司實施排放交易體系的部分內容。這一表態被媒體認為是歐盟在航空碳稅問題上有可能讓步。歐盟宣布暫停征收航空碳稅，中國航空公司成本壓力暫緩;但圍繞這一綠色“買路錢”的全球博弈仍將繼續，重新思考碳排放交易問題，充分、理性地認識相關的國際公約和協定，有著重要的意義。

早在2008年11月19日，歐盟議會和歐盟委員會通過新法案，決定將國際航空業納入到歐盟ETS（碳排放交易）體系之中，自2012年1月1日起正式實施。根據法案，歐盟對各國航空公司按一定規則給出碳排放的免費額度，超出部分將公開交易。此項法案一經宣布便遭到歐盟以外多國航空界的強烈反對。美國航空業認為，歐盟征收航空碳稅具有歧視性。2009年底，美國在英國高等法院起訴了歐盟。

此法案一大爭議之處在于，歐盟對航空業的碳排放限額是以2004年至2006年全球航空排放量為基礎確定的。當年約85%的排放量免費，其余部分由航空公司在歐盟ETS體系中購買。這就意味著，以已經過時的標準來作為交易基數，這樣向歐盟交“買路錢”太冤枉。特別是對于歐洲航線“基數低、增長快”的中國航企而言，這樣的標準更是被指不合理。歐盟ETS對中國民航影響非常大。據歐盟數據測算，歐盟航空碳稅將使中國民航業2012年的成本增加7.9億元，到2020年時，年成本預計將增加37億元，2012年至2020年共導致中國民航業成本增加179億元。

航空業碳排放問題的最終解決原則有以下四點：應以生物燃料研制等技術和運行措施為主，市場化措施為輔;堅持協調一致，防止一國或一個區域操控交易，比如中國要和其他的國家聯合起來與歐盟進行談判交涉;應有利于航空運輸企業安全、持續發展，不要給企業和旅客增加過重的經濟負擔;維護“共同但有區別的責任”原則，既要考慮存量，更要照顧到增量，不能單方面限制發展中國家的航空發展。

目前ICAO（國際民航組織）已經據此制定了四個可供選擇的解決方案，一是強制抵消航空公司碳排放，比如各國航企在各自國家購買資源減排項目并備案;二是帶有一定創收機制的強制抵消;三是所有碳排放都可以進行交易;四是根據一定基準，超過或不足的部分可以進行交易。因此，未來爭論的關鍵點是誰將掌握碳排放交易方案主動權，包括碳交易的地點、免費額度標準等，這些都是應該提前準備和研究的。

三、碳關稅對國際貿易的影響

碳關稅是否能被廣為接受，關鍵是對這項政策的設計不能與現行的成熟的國際貿易法律相沖突，而且盡可能從其中尋求相關規定的法律支持。邊界稅調整能否達到預期的政策目標，即保證競爭力免受損失以及防止碳泄漏，還應該對其政策的覆蓋范圍進行認真設計，以免保護了少數幾個產業部門，而損害了其他大多數產業部門的國際競爭力。

邊界稅調整反映了產品適用目的地原則：應當在產品消費國、而不是在生產國對產品征稅，產品在生產國被消費的除外。顯然，這樣的調整是為了確保對產品征收的內部稅做到貿易中性。比如，美國的兩種環境國內稅適用于邊界稅調整：超級基金化學品征收和消耗臭氧層化學品稅。

考慮邊界稅調整時，有必要區分能源產品和終端產品。一般情況下，能源產品適用邊境稅調整相對簡單。只要不存在對外國能源產品的歧視，世界貿易組織原則允許向進口（能源）產品征收同樣的稅，也允許退回國內出口產品的間接稅。然而，當所要進出口的產品并非能源產品本身，而是其生產或分配過程涉及納稅能源產品的交易產品時，情形就變復雜了。

第一，以處理過程為基礎的邊界調整與世界貿易組織原則相沖突。鑒于世界各地所用技術的廣泛性和不同國家之間迥然不同的能源資源稟賦與消費類型，在碳稅中很難適應統一的稅率。

第二，此類關稅剝奪了發展中國家所享有的生產過程中的比較優勢。因為，世界貿易組織原則不允許因流程與生產方法的差異而采取貿易措施。同時，此類關稅也違反世貿組織締約國關于不得把進口稅提高到“受約束關稅（bound tariff）”水平的承諾。

從短期看，碳關稅會增加企業的成本，特別是生產資源密集型產品的企業（如表所示），從而對一國的國際貿易產生負面影響;但是，從長期來看，由于所有工業國（《京都議定書》框架內）都要征收碳稅，盡早實施碳稅政策的國家比單純依靠法規等強制手段減排的國家具有更強的適應性，有助于企業避免損失，增加競爭力。

四、中國的應對策略

總之，征收碳稅是實現節能減排目標的重要經濟政策工具，其優點在于，可以用較低的成本實現同樣的減排目標，明確的碳稅稅率給市場一個穩定的信號，有助于企業提早設定經濟上可支付的、嚴格的排放目標，增強技術創新的動力。

隨著國際應對氣候變化進程的推進和經濟全球化的發展，在更廣泛的范圍內征收統一碳稅前景日趨明朗。中國要未雨綢繆，統籌施策，減緩、適應碳稅對經濟的影響，以靈活的政策機制來實現溫室氣體減排目標。

一要主動控制并減少碳排放量，建立相應的碳排放權交易機制。建立出口企業碳消耗指標系統，逐步建立原油加工、水泥、鋼鐵等高能耗行業單位能耗限額指標體系，盡快完成節能減排任務。二要根據WTO原則、規定和爭端解決機制，保護中國利益。西方發達國家紛紛制定碳關稅政策，形勢非常嚴峻，中國須積極堅持在WTO原則和規定范圍內，依據WTO規則和爭端解決機制，聯合發展中國家，共同維護發展中國家相關行業的利益。三要加快產業結構調整，轉變經濟發展方式。以環保手段“綠化”增長，構建綠色發展體系，把氣候政策與發展目標結合起來，從勞動密集型產業、能源消耗型產業向智力密集型產業、低碳產業轉變，在發展中尋求減排。四要積極參加國際氣候變化談判， 國際全球貿易意味著一個國家的碳足跡也是世界性的，中國出口產品的消費者應該為這部分碳排放負責。這一點，應成為中國等發展中國家在后京都談判中與發達國家進行談判的重要砝碼之一，要高度重視，為應對氣候談判提供更有力的支持。五要加強碳關稅方面的研究。堅持“共同但有區別的責任”原則，聯合其他發展中國家與發達國家共同探討環境保護方面的立法。碳關稅問題內涵豐富且前景廣闊，我們要努力尋求科學依據，參與設計規則，從而合理界定責任，履行適當的義務。

（作者單位：內蒙古自治區發展和改革委西部開發處）

責任編輯：康偉