國家治理體系和治理能力現代化的研究

張占軍

[摘要]黨的十八屆三中全會中提出“國家治理體系和治理能力現代化”，其范圍涵蓋了政治、社會、生態文明、經濟、文化、建設等不同領域，多層次多角度構建了一整套和諧統一，協調互促的中國特色模式的體制機制，為了更好的推進國家治理體系和治理能力現代化，還需要深入了解國家治理體系和治理能力的科學內涵、基本特征，進一步多視角實證分析國家治理體系和治理能力的現實障礙，從而提出更可行的實現路徑，以完善國家治理體系，增強國家治理能力，推動國家治理體系和治理能力現代化實現進程。

[關鍵詞]科學內涵；治理能力；現實障礙；自覺理念；參與性

“國家治理體系和治理能力現代化”是一種全新的政治理念，這一政治理念的提出標志著中國共產黨已經從革命黨轉為執政黨，表明中國共產黨對馬克思主義國家理論也有了重要創新。國家治理體系和治理能力是國家體制確定執行與監管共治的多維體系與綜合治理能力，需密切聯系實際，適應社會政治新的發展規律，是體現民主性、公信力、規范化、責任性、服務力的協調適配，密連緊扣現代化體系保障性治理。社會政治新的發展規律需要治理主體增進自身認識，創新思維，多視角實證分析國家的現有體系機制，開拓發展可行適配執行路徑，善全國家治理體系增強國家治理能力。國家治理體系、治理能力現代化是推進實現社會主義民主政治，實現和諧發展社會經濟的發展需求，也是完善中國特色社會主義制度，推進社會主義現代化的重要保證。因此，國家治理體系的研究與治理能力的增強是社會發展必然需求，推進國家治理體系與治理能力現代化是實現改革深化政治提升的全程支點，總體的構架，執行監管的基準依托。

一、科學內涵及特征研究綜述

（一）關于國家治理體系的內涵

國家治理是執政黨依據配套相關的法律政策，運用各種形式辦法管理國家，社會的政治、經濟、文化、民生、建設等事務。國家治理體系則是國家治理過程中形成的整套緊密相連保證執政黨有效合理協調治理國家的機制體系，是國家制度體系，是治理國家必備的基本準繩，依托。國家治理體系包括依法治國所仰賴的法律體系以及各個領域中的法規政策，政治制度，經濟制度等。關于 “國家治理體系”，可從兩個角度考慮，一個角度是系統論角度，另一個角度是制度論角度。其一，系統論的角度。國家治理包括核心價值體系、決策權威、執行體系、政治互動機制、經濟發展體系、社會保障體系六個基本因素。國家治理體系是黨的領導這個治理主體為實現國家穩定發展的目標、人民當家作主、依法治國而確立有機系統治理體系。國家治理體系主要有：政府治理規劃決策體系、社會治理支持體系、市場治理評估監督體系。也可從內容上分為常態治理體系、特殊治理體系、危機治理體系。其二，制度論的角度。國家治理體系可歸結為狹義的制度設計。黨領導人民管理國家的制度體系，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家體制。國家治理體系不是隨想意得，任意為之，而是根據現有情況實際經驗按照一定的治理理念確立起來的，具有合理合情規范性并且是推進了國家順利運行的體制。

（二）關于國家治理能力的內涵

關于 “治理能力”，目前可以歸納為兩個角度，一種角度是將治理能力歸結為治理主體的能力，另一種角度則把治理能力歸結為治理過程的制度能力。

其一，將治理能力歸結為治理主體即國家和政府的能力。治理責任主體統籌各個領域在管理社會政治經濟文化等各種關系事務中分配社會利益，有效控制適時調配，實現促進社會經濟水平進步發展，國家治理質量提高戰略目標。作為國家治理責任主體的政府，其治理能力主要體現在政府的公信力，政府的監督力，政府的責任力，政府的執行力與政府的服務力等方面。其二，把治理能力歸結為治理過程中的制度能力，簡述為“國家制度的執行能力”。國家治理中構建強能力結構體系，制定出治理相關措施，并達到一定目標的一種行動力；是國家治理過程中體現出的治理力度，治理水平；是運用國家制度體系管理國家和社會各方面事務的能力。

（三）關于 “國家治理體系” 與 “治理能力” 的關系及“現代化”內涵

國家治理體系與治理能力二者相輔相成，只有兩者緊密結合適能調配，才能推動總體治理水平的提升。國家治理體系和治理能力的關系為協調互補，國家治理體系是一整套完整的綜合體系，是體現治理能力的根本依托，沒有完整的國家治理體系，治理能力空擺無基，難以實現強化，更難有效提升治理能力水平。而沒有治理能力作為執行行為，缺少公信力、監督力、責任力等，國家治理體系將虛架機制，二者缺一不可，相依托、相互補、相協調、相輔成。

“現代化”是一種多向維度、高度綜合的概念，是社會前進歷程，也是一種持續發展狀態。不同情況下表述的主體對象不同時，“現代化”的內涵則有不同。而針對國家治理體系和治理能力的“現代化”從系統角度審視可歸為治理方式和結構更新與制度層面的更新兩類。首先治理方式和結構的更新。國家治理體系現代化以現代的治理理念結合現有國情重構國家公共權力為要旨，體現公共治理過程中的民主化，公共權力運行的規范化，中央到地方、政府到民眾的協調化，提高效率，實現合理規范的國家治理并提升政府治理能力。行政體系形成民主高效現代化治理結構方式，把體制治理轉化成國家治理能力現代化。其次制度層面更新。國家治理體系現代化推動社會各項機制并逐步形成國家治理程序化、制度化，日益實現治理的完善科學，法律法規政策的規范性。國家治理能力是責任主體對各方面機制依法增強制度治理并轉化為管理國家的一種水平、能力。對其”現代化”三個字的認識主要集中體現制度體系建設，制度建設目標，執政方式，體制改革的定位，責任主體治理國家進程中制度、法制的應用能力等幾個層面。

（四）國家治理體系和治理能力的基本特征

國家治理體系和治理能力的基本特征主要集中體現在國家、市場和社會的相互協調。體現在政府、市場、社會關系合理布局，公共權力結構的優化，民主發展的促進，法治體系的健全。體現在國家機制、市場機制、公民社會機制的互相支撐與平衡；法治與德治的有機統一；民主與效率的相互補充與協調。

二、現實障礙與實現路徑

通過對國家治理體系和治理能力現代化的科學內涵及特征的分析探究，把脈現實障礙，結合當代背景現有狀態找到更切實可行的執行路徑。

（一）現實障礙

國家治理體系和治理能力現代化二者作為密切相關相輔相成的整體，實現其現代化是一項大的系統工程，有其現實性，客觀性，也還面臨著一定的現實障礙。

第一，社會主義民主的優越性沒有得到充分的發揮。社會主義民主建設方面存在的問題是國家治理體系和治理能力現代化實現中的客觀的現實障礙，使得本該應有的社會主義民主優越性得不到充分發揮，這些障礙主要包括：有些地區或個別部門把社會主義民主當成玩弄民意的工具，把社會主義民主當幌子，偏走旁用，成為達到個人目的、私人利益的有效手段，少部分人也把社會主義民主當成推卸相關責任的工具，擋箭牌，護身符，在公共決策等方面尤為突出。而勇于推進，改革創新的社會主義民主建設者在探索實踐中往往不被重視而趨于邊緣化，甚至承擔很多不必要的風險，導致探索建設者積極性降低，影響社會主義民主建設的發展，客觀存在的這些問題形成社會主義民主優越性發展的客觀障礙。

第二，市場和社會參與度不足。從市場參與角度來看，我國市場經濟體制無論在理論認知上還是政策層面上，都還不夠完善，對市場參與的基礎性資源配置理論認知上界定不夠明晰，地方作用難以充分有效發揮。一些政府往往考慮自身利益多些，忽略市場經濟規律，忽視其作用，直接干預市場治理，市場規律，阻礙影響了國家市場經濟結構調整及改革發展方式的轉變步伐。從社會參與度來看國家治理問題，已有的大多數社會組織存在對政府的慣性依賴，缺乏獨立自主性，難以發揮自身作用，在國家治理上出現一些問題時，難以面對應付解決。同時也證明我國的相關社會組織機構發育不成熟，有待完善發展。

第三，公民公共參與的自覺理念需進一步提升。國民公共參與的自覺理念尚有不足，在政府管理過程中，存在一些傳統文化觀念障礙，尤其涉及到個人私益時，不合作情緒劣根觀念表現突出，將導致國家治理中實踐成本增加，治理效果堪憂。國民公共參與自覺理念提升與否成為一個關鍵性的變量，因此國民公共素養、國民公共參與自覺理念都需要進一步提升。

第四，傳統計劃體制和觀念的消極影響。傳統計劃體制是一種計劃政治模式，其弊端是多方面的并依然廣泛存在于當今一些地區、部門，如對一些領導者的決策不分優劣，絕對重視，對群眾參與度基本忽略否決，過分夸大某些領導層的掌控能力，對問題的判斷力，忽視國民的自主性，創造性而過分強調社會控制。消極影響不解決，障礙不清除，實現國家治理體系和治理能力現代化必阻礙重重，步履維艱。

（二）實現路徑

任何事態發展都有其原因與客觀障礙，明朗國家治理體系和治理能力面對的現實障礙將為克服問題提供解決思路，為國家治理體系和治理能力實現提供了可行有效路徑。以下圍繞如何推進國家治理體系和治理能力實現現代化進行探索。

第一，從國家方面看，推動國家治理體系現代化的重要前提就是處理好政府，市場和社會三者的關系 ，當務之急就是要實現政府、社會的共治共管。發揮市場在資源配置上的決定作用，按照市場規律在經濟治理體系中改革深化國家經濟治理體制?；庀嚓P矛盾調整利益關系，發揮政治社會治理體系中的法治社會參與性，積極性，在治理過程上強調合作性，倡導激勵政策市場化公平競爭，依法治國，在黨的領導下行使民主，人民當家。社會、政府共管共治減少不必要的阻礙，營造多維寬空間發展格局，增進治理實效，形成政府、市場和社會三方的協調協同、良性互動，切切實實實現國家治理體系和治理能力現代化。

第二，從法制角度上看，要把法治與國家治理體系和治理能力的提高相結合。從理論角度尋找解決對策：從目的論層面來說，需要轉變“公民—國家”關系和“國家—社會”關系；從價值論層面來說，需要合理平衡“公平—效率”關系和“權利—權力”關系；從方法論層面來說，要逐步淡化人治方式和管制思維，實現“法治中國”。實現國家治理體系現代化的著力點在于實現“共治”（或者“社會共治”），實現國家治理法治化。

第三，從制度層面上看，推進國家治理體系和治理能力現代化，一是必須在中國特色社會主義制度框架內進行；二是善于借鑒古今中外治國理政的經驗教訓；三是解放思想、大膽探索，在實踐中探索途徑和方法。需要通過完善和發展相關制度，保障制度體系的整合力與權威性，提升制度結構的科學性和運轉效能，國家治理體系創新和治理能力提升才能有更加堅實的根基。

第四，文化理念和道德價值層面上，要在法律、道德結合的基礎上推進文化自覺。加強國家制度建設，完善社會主義核心價值體系，構建國家、市場、社會三者之間的網絡化治理模式，達成改革共識實現國家治理結構的現代化。法律制度治理與道德規范治理一體化，創新社會治理與強化道德約束一體化，治理融入生活與價值內化于心一體化。實現途徑如下：第一，樹牢目標理念；第二，加強頂層設計；第三，突出制度建設，建設法治中國；第四，推進政治改革；第五，夯實社會基礎，增加社會參與度，增強參與治理能力，減輕國家治理問題上存在的難度，通過民主參與實現國家與社會的良性互動。

三、推進國家治理體系和治理能力現代化研究的若干思考

縱觀當前學界對國家治理體系和治理能力的研究進展，現提出存在的一些問題并列舉若干方法原則，以期各界共研共探國家之未來，為國家治理現代化出謀獻計，為早日實現民族復興中國夢盡己之力。

（一）研究進展

一方面，目前該領域已經取得了一系列有價值的理論成果，態勢良好。歸納起來主要集中于國家治理體系和治理能力現代化科學內涵、基本特征、衡量標準、現實障礙和實現途徑幾個方面，為當下我國國家治理體系和治理能力的現代化實踐提供了理論支撐。另一方面，這一課題的研究還處于起步階段，基于多層次、多角度來研究國家治理體系和治理能力現代化則相對薄弱，尤其多層面的關聯性研究少、深層次的理論挖掘少、進行拓展研究的少、借鑒國外成果的比較研究稀缺，研究的視界尚顯狹窄，研究的深度有待加強。

（二）存在問題

首先，研究內容的科學性有待進一步提升。其次，研究視野狹隘，缺乏綜合分析。當下國內學界分析國家治理體系和治理能力現代化的主要視角為政治學、公共管理學，從其他視角或用其他學科方法分析和研究的成果相對較少，缺乏多學科綜合分析。要借鑒、 融合各學科的研究方法，嘗試從多學科多角度分析如何推進國家治理體系和治理能力現代化。最后，理論與實際結合不夠，實證研究力度不足。從調查的實證視角進行調查和分析，真正做到理論研究與現實實踐的緊密結合。

（三）方法原則

基于學術界對此問題的研究進展及存在問題，可考慮遵循以下幾個方法原則：

第一，進一步研究內容的科學性。有效結合中央最新政策的深刻意蘊進行深度思考與詳細分析，做到與時俱進。第二，須實現多學科的交叉結合，加強系統性、整體性研究。要進一步拓寬研究視角和研究內容，以期有新的發展、 新的經驗、 新的規律， 推進學術創新。第三，要強化實證研究力度。拓寬理論與實踐問題的研究視野，做到理論與實際相結合，強化對我國國家治理領域重點問題的理論研究。

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