政府購買社會服務困境初探

曾亞

摘 要：政府購買社會服務試點在上海起步較早，本文試圖以提供社會服務的養老組織“伙伴聚家”為例，提出在合作過程中社會服務組織面臨的困境，具體表現為公眾認可度低，資金來源單一，人員高速流失，政府扶持力度不足。針對以上，提出五條解決之---尋求多元化資源，加強自身能力建設，促成行業發展合力，保障社會工作者權益，加大財政制度支持。

關鍵詞：社會服務；養老社會組織；政府購買

過去的數年里，政府向社會組織購買公共服務這一機制，確立和不斷完善起來。借助于這種機制，政府可以將一些百姓需求日趨緊迫，政府部門心有余而力不足的領域外包給社會組織。

社會組織的使命是提供優質的公共服務，彌補政府公共空白空間。社會公共服務與每個人的生活工作等密切相關，但現實生活中個體作用又是有限的，因此，只有把大家組織起來才能產生規模效應，才能達到“整體大于部分之和”的效果。深入分析我國政府購買公共服務中社會組織的現狀，探討制約其發展的因素并在行動層面加以解決，為其發揮更大作用提供全方位的支持，就顯得尤為迫切。

1 案例介紹：養老組織“伙伴聚家”

2009年，上海市開始試行社區公益項目的招投標機制與公益創投活動。市民政局計劃用5000萬元公益金，以招投標和創投的形式資助社區安老、濟困、扶幼、助殘等公益服務項目。其中，社區安老一直被列在首位。

“伙伴聚家”，是一個2009年創立的提供居家養老服務的社會組織。性質屬于“民非”——民營非企業機構，具有“民間性”、“公益性”、“非營利性”等特性。

上海一直貫徹著9073養老格局——90%老人通過家庭養老解決，7%享受社區居家養老服務，3%享受機構養老服務。這“7”與“3”中，大多數或是高齡、獨居，或是經濟收入低，是老人中的困難群體。各個街道下屬的居家養老服務中心和服務社基本承接了這“7%”，但居家養老服務中心力量有限，就會把部分老人分給或轉包給社會組織來做。而這7%的老人就是“伙伴聚家”服務的對象。

從創立初始，“伙伴聚家”連續虧損了兩年。2011年，浦東新區政府開放了30個居家養老服務的招投標項目，“伙伴聚家”申請到8個項目，為浦東街鎮開設培訓、活動、為老人提供免費康復護理服務，總金額達200多萬元，由此才達到財務持平。近三年來，隨著組織的規模擴大，專業能力的提升，口碑的樹立，以及與街道社區物業的合作，“伙伴聚家”發展迅速。

2 案例分析： “伙伴聚家”背后的困境

（一）公眾認可度低。“伙伴聚家”在成立初期，推廣品牌中經受不少“正規”的質疑，更廣泛人群的居家養老服務市場很難打開。在中標政府招標項目后，在“信任”的缺失上，他們采取的辦法是，先找街道的民政科，出示相關證明資料，再找居委會，由居委干部領著上門服務。來自民辦社會工作服務機構提供的專業服務沖擊著傳統社區服務部門的既有服務，但這不得不首先處理傳統服務帶給服務對象的非正常依賴。

（二）資金來源單一。民辦社會工作服務機構資金來源單一且缺少穩定性和可持續性，生存艱難。“伙伴聚家”連虧了兩年。之后，維持“伙伴聚家”的資金的大頭也通常來自于公益創投和公益招投標。雖然直接向“伙伴聚家”購買服務的家庭正在逐年增加，但市場方面的收入，離期望值還太遠。30元/小時的價格，才能基本保本。但是政府的采購養老服務價是17元/小時，因此市場定價也不能拉升過多。權益衡量下，先為了市場，做好口碑，再來談收入。

（三）人員高速流失。人員高速流失已成為社會服務行業中的常態。高速流失的工作人員尤其是在本機構已有2-3年工作經驗的項目“頂梁柱” 離職，是團隊不穩定的集中表現，薪資待遇普遍較低，且薪資體系、社會福利體系不完善，缺少基本的保障性是人員高速流失的主要原因。現有政策的改進也將民辦社會工作機構排除在外。

“伙伴聚家”在創業初期也曾一度3個月沒留下過一個人。為了讓機構生存下去，“伙伴聚家”爭取到管理源竹日托中心的工作。這3個月，整個團隊的報酬是2000元/月。工資沒有保障，就難以繼續保持服務質量并留住人才，甚至出現了勞動關系的矛盾和糾紛，這些使得組織發展缺少專業人才保障和可持續發展能力。

（四）政府扶持力度不足。 “伙伴聚家”申請一個項目經費為25萬元，稅收要繳5萬元。后來經雖過爭取免了這筆稅收，但道路不順。有些民辦社會工作服務機構因為無法為企業提供免稅發票，失去了很多獲得資助及與企業合作的機會。承接政府購買項目也還同樣需要納稅。

3 探尋解決之道

（一）尋求多元化資源。在社會服務工作中，應謀劃“糧草先行”。民辦社會服務組織應有意識地尋找多元化的合作伙伴、資金來源，包括政府部門、公益基金會、企業和個人等，實施資金來源的多元化策略。因此，民辦社會工作服務機構應由單一的政府支持轉向爭取多方支持，增加可能性選擇的機會，拓展更加主動和開放的發展空間。

（二）加強自身能力建設。社會服務組織和社會工作者在以需求為導向提供專業服務，滿足服務對象基本需求的同時，還應肩負起以服務為載體普及社會工作知識的重任。讓服務對象在接受服務的具體過程中認識、了解和接納社會工作才是最有效和最持久的專業發展前提，也是社會工作的立命之本。

（三）促成行業發展合力。我國社會工作發展還處于早期發育階段，專業力量和組織力量整體還較為薄弱。因此，就需要各個民辦社會工作服務機構摒棄自身利益化的考慮，加強彼此間互訪交流，并嘗試建立起不同形式的經常性溝通和交流機制，抱團取暖，共同發展。

（四）保障社會工作者權益。從機構發展層面來看，民辦社會工作服務機構的負責人和管理人員應依法保障一線社會工作者的合法權益，善待一線社會工作者。畢竟，作為勞動者的社會工作者相對于作為用人單位的社會工作服務機構而言，他們一直處于相對弱勢的地位。

從制度建設層面來看，人力資源和社會保障部門等政府相關部門應考慮到民辦社會工作機構與國家機構、事業單位的差異，在薪資體系和社會福利政策方面給予積極的政策引導，為社會工作者提供更好的發展環境。

（五）加大財政制度支持。支持公益事業和文化事業發展的現有的稅收政策反而成為了發展的障礙性因素。政府財政支持力度加大，服務項目外移，無疑是社會服務組織發展的契機。

因此，財政及稅務部門應根據社會發展的實際情況，進一步改革現有的非營利組織財稅制度，降低對包括民辦社會工作服務機構在內的非營利組織申請免稅資格的門檻，減免非營利組織公益項目的稅費，給社會治理創新和政府公共服務職能的有效轉移打開綠色通道、提供保障條件。

參考文獻

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