19世紀60年代中美關系與上海公共租界的建立

摘 要：中美關系一直是世界外交關系的重點，本文從19世紀60年代的中美關系入手，結合促進上海公共租界設立的偶然因素——蒲安臣（Anson Burlingame，1820-1870）和他的“合作政策”，分析19世紀60年代中美關系及上海公共租界的設立。

關鍵詞：中美關系；蒲安臣；上海公共租界

本文作為教育部青年基金項目“租界法制與中國法制現代化——以上海租界為視角”（編號：12YJC820128）的階段性成果。本論文寫作受國家重點學科法律史學科資助項目（030102）；上海市人文社科基地華東政法大學外國法與比較法研究院資助項目（SJ0709）的支持。

中美關系一直是世界外交關系的重點，本文從19世紀60年代的中美關系入手，結合促進上海公共租界設立的偶然因素——蒲安臣（Anson Burlingame，1820-1870）和他的“合作政策”，分析19世紀60年代中美關系及上海公共租界的設立。

1861年在中國近代史上是一個重要的年份，咸豐帝駕崩，兩宮皇后獲得政權，以恭親王為首開始了同治改元。同年早些時候，因時事所迫，一個“正式的和永久性的”辦理各國事務的機構——總理各國事務衙門建立。在西方資本主義勢力沖擊下，中國傳統外交開始逐步納入國際外交的軌道。從鴉片戰爭后，清政府在對外關系上陷入焦灼，大西方人用條約把中國人拖進近代外交。

在總理衙門設立后，奕奏稱：“治國之道，在于自強”，拉開了洋務運動的序幕。這場標榜“自強”的洋務運動除了增強當時清政府的軍事力量，為當時的中國培養了大量技術人才外，也成為當時西方國家對外貿易的重要途徑。因此在中國建立租界、擴張租界繼而擴展在中國權利和權益成為這一時期各國對華的主要政策和目標。基于此目標，結合各國內部情況，西方主要資本主義國家對華政策開始轉變。

與此同時，恭親王奕作為清政府中最早與外國人有個人往來的人，備受外國人青睞。他主張遵守條約，改善與外國人關系。在總理衙門設立后，英、法、美、俄四國公使首度駐京。對此《北華捷報》評論說：“中國目前正經歷著內外事務方面進行變革的陣痛，這十分可能成為中國未來的一個轉折點，……只要政府強大，既有力量制止內亂，又能維護和平，就會成為一個繁榮強大的國家。”可見，從當時的清政府政策及當權人態度而言，無論是否心甘情愿，“合作”存在可能。

同年，持續四年的美國南北戰爭（1861-1865）爆發，這段時期內，美國對外政策趨于保守，不再謀求更多的權益和利益。“1861年美國的駐華海軍幾乎已經完全撤退。美國除去同意別國做法，實無從為力。”因為戰爭，美國對外貿易受到嚴重破壞，美中貿易值急劇下降。內戰過后，美國國內滿目瘡痍。從1861年至1870年這段時期內，美國兩任總體皆無暇東顧，此階段美國外交便由國務卿西華德（William H. Seward，1861-1869）全權負責。西華德非常清楚中國這個巨大的海外市場對戰后美國的重要性，宣稱：美國要“在太平洋西岸與東方文化相遭遇”。但繁忙的外交事務使西華德分身無術，遠在巴黎的蒲安臣接受美國總統林肯的任命，帶著對中華帝國的模糊認知前往中國，從此至1867年，蒲安臣成為首位美國進駐北京的駐華公使。

雖然各國對華政策趨于同一，但在上海租界內卻發生了巨大震動。在1854年土地章程簽訂后，上海英、法、美租界產生了共同的管理機關，但各國之間在租界管理上仍相對獨立。在第二次鴉片戰爭期間，英、法、美等國主要關心戰爭、修約及戰后利益分配情況，對租界關注較少，這一情況使得上海租界情勢急轉。

1862年3月內，一些英美僑商在《北華捷報》發表言論，提議清政府把上海租界抵押給外國人。5月，更有外人稱，要把上海及附近置于“有能力保護和平”的統治之下，“應該任命一個英法聯軍委員會，以便對防守這些城市的清軍加以控制。進一步說，我們……必須要求清政府給予我們更多的特權。” 6月，以金能亨為首的防委會上書工部局提出：“改上海為自由市，使其受對華利益最親切之五國保護之下，凡華洋居民之掌產業者，皆有選舉權，按章選舉代表，設立一強有力之市政府，統治全租界及其附近之村莊，授以管理財政及警政之權，俾其維持秩序，保衛居民，藉使租界成為中國第一商埠。”此種言論意欲使上海成為獨立于中國之外的自由市。同時，英法等國駐滬領事也意欲促成上海自由市之計劃。這種計劃對駐滬外人來說從表象上看是非常有益的，因此一時間引發眾多附議，作為中國領土之一的上海形式岌岌可危。

在上海短暫停留的蒲安臣對此感到擔憂，他在給美國國務卿西華德的信中寫道：“……如果有約各國能自行協議對中國保守中立，共同維持通商口岸的秩序，并從道義上支持保全中國固有秩序，那么（美國）人民的利益將會大大受益。”他認為英法等國領事在上海的“準領土居留地（a quasi territorial concession）”內的管轄權利會不斷引發和中國地方官員的沖突，從而最終會損害美國在租界內的條約權利。上海租界的形式讓蒲安臣找到了“協商與合作”政策的著手點。

經過在上海的短暫停留，蒲安臣赴北京履職，在去北京的路上，蒲安臣給西華德的信中又一次提出他的希望：“如果有約國之間能夠遵守協議一致對華保持中立，共同維護通商口岸的秩序，并支持清政府對此現存秩序的維持，那么這種秩序將會使我們大大受益。”抵京后，蒲安臣開始著手開展此項“合作政策”，他頻繁的拜訪了英國駐華公使卜魯斯（Bruce）、法國駐華公使柏爾德密及俄國駐華公使巴留捷克，讓他們認識到“合作”會帶來的巨大的利益。雖然此后這四國公使因為種種原因并未聯合發表任何聲明，但1867年的《北華捷報》中便有記載：現在蒲安臣的“合作政策”在少數確重要的幾個有約國中被認可。這一政策由早期駐華使節蒲安臣和卜魯斯創始并完善的，法國、俄國等其他國家也支持此政策，“合作政策”能夠更好的實現各國在華利益。

事實上“合作政策”確立的時間早于蒲安臣抵華，此前，“合作”一詞被各有約國一致認可，但由于各有約國之間利益不同，對華政策也不同，“合作”僅僅是一個策略性想法，常因某種利益被臨時性提出或選擇性放棄。在蒲安臣了解上海的地位和形式之后，合作開始成為一個政策，成為蒲安臣在華外交工作中倡導和推廣的重心，也正是蒲氏對此政策的大力推行，使得他受到清政府的賞識，在駐華公使去職后，接受清政府的聘請代表清政府成為“欽派辦理中外交涉事務大臣”。

英國駐華公使卜魯斯也是此政策的積極擁躉，在蒲安臣尚未到達北京時，卜魯斯就清晰的認識到英國很難在中國建立印度那樣的殖民地，而與清政府保持良好的關系成為英國維系在華利益及其在亞洲地位的重要基礎。他強調盡量減少對百姓的威脅，與中國人民“良好且友善”的相處是非常重要的。所以當蒲安臣抵京并與之討論“合作政策”時，他立刻愉快的接受了蒲氏的建議。在蒲安臣和卜魯斯對“合作政策”的一致認可下，“合作”成為一種可以推行實施的政策，至1863年底，“合作”明確的成為了西方國家對華的一致態度。

在征得各國公使的一致認可過程中，蒲安臣將“合作政策”細化為，“除去為了保證我們條約上的權利，我們不會要求增開通商口岸的領土，我們不會通過任何方式來干涉中國對內管轄及領土完整，我們將抵制任何超越此約定的行為。”

1864年6月15日，蒲安臣在給上海駐滬領事熙華德（George Frederick Seward）的信函中對“合作政策”進一步明確：

“發生在中國的一切重大問題必須通過協商與合作來解決；對通商口岸的保護以條約利益為限；對外人管轄的中國海關的管理以行政利益為限；對中國政府的支持以維持（有約國）國家利益的穩定為限；在條約規定范圍內占用租界以不干涉中國政府對內管理，保證中國領土完整為限。”

這一明確的“合作政策”在維持、保存條約利益基礎上強調中國領土完整。各有約國之間的條約利益、有約國和清政府之間的條約利益成為前提條件。這種利益在當時的條件之下不僅各有約國樂意維持，清政府也不得不暫時維系。各國與清政府利益的暫時同一性，成為“合作政策”得以順利展開推行的前提條件。

這一時期正是各有約國資本急劇擴張的階段，中國市場巨大，潛力無窮。對各有約國而言，經濟掠奪比領土的侵占與殖民更加現實可行。數次中外戰爭使中國人民對西方國家即畏懼又反感憎惡，各國為爭奪利益矛盾一觸即發，必須打造一個新的中國秩序。各西方國家認識到需要通過一種和平的、非武力性的手段來緩和與清政府之間的關系。維系并穩定清政府的現有統治成為前提條件。只有“溫柔的”讓清政府投身西方文明，方能建立一個有利于各國的通商環境。“合作政策”無疑成為擺在各國面前的快速而有效的手段。事實也證明從1863年至1867年的短短四年間，清政府的對外關系出現了一種前所未有的緩和狀態。

在蒲安臣與各國駐華公使斡旋的過程中，上海租界情勢瞬息萬變，1862年8月，太平軍第三次進攻上海，上海租界緊急召開租地人大會以加強上海防務，并成立了一個委員會研究改組上海工部局問題。多次主張建立上海自由市的金能亨被選為委員會成員，鑒于此前組建上海自由市的失敗，此次改組工作非常謹慎。1863年4月委員會向蒲安臣匯報了改組的五項原則：

（1）各國公使應該在清政府授權后才能組建地方機關；

（2）該機關的權利不可超越市政范圍——道路、警察，以及為市政工作進行的征稅；

（3）未被外人雇傭的華人應當由中國政府管轄；

（4）各國領事只能管理其本國人民，危害公共秩序者被抓捕后，應當移交相關機關——清政府或其他相關國領事；

（5）市政機關中應當有華人代表，租界內華人的處理應向其咨詢，并征得同意。2

對此原則，蒲安臣與英法俄公使快速達成一致意見，并將其作為“市政機構的適宜的基礎”。以此原則為基礎，9月，美租界召開全體租地人會議，在會議中經過反復協商同意并入英租界。10月英美租界合并正式生效。初期合并后稱為“洋涇浜北首外國租界”（Foreign Settlement at Shanghai North of the Yang-King-Pang Creek）又稱“英美租界”（English and American Settlement），上海公共租界雛形已成。

此后又有其他英租界領事借口其英租界地域源于同中國政府所簽訂的協議，以對抗上述原則。英國駐華公使卜魯斯對此問題明確回復蒲安臣：“土地主權仍歸中國所有。”然而這種形勢也讓蒲安臣清醒的認識到租界的屬性問題有必要在各國公使之間達成有效一致，方能避免各國通過割裂中國土地以獲取利益的惡果。蒲安臣多次與西華德溝通強調希望國會保證中國政府對租界地域的所有權問題，并再次致函熙華德：“我們一直所說的與你密切相關的concession，并非我們通常意義上的概念。它是指我們的人民（美國人民）擁有買賣、生活的權利的條約口岸，此條約口岸源于同中國政府所簽訂的領土讓與的條約，以及基于此而產生的司法管轄權。”

在英美租界的基礎上，上海租界當局認為“現行條約不能滿足租界的良好管理”，準備再次修改土地章程以增加工部局的權力。1865年4月，特設了一委員會從事修改章程的工作，1866年租地人會議通過此章程，后送北京，請北京公使團批準，北京公使團除取消了“華人參加市政”的規定外，未做其他修改。此次章程的修改的主要內容在于擴展租界工部局的權限，增加工董人數，賦予工部局征稅權等。可以說土地章程的此次修改是蒲安臣推行的“合作政策”的最直觀的體現。

然而“合作政策”的推行帶有強烈的個人色彩，在英國駐華公使卜魯斯和美國駐華公使蒲安臣是這一政策的堅定支持者，其二人先后去職后，接替此二人的阿禮國和勞文羅斯均主張對華強硬政策。為了極力維系“合作政策”在中國和各國的繼續實施，蒲安臣接受清政府任命，成為“辦理各國中外交涉事務大臣”率團出訪。蒲安臣率團抵美后，于1868年6月代表清政府與美國簽訂了《中美天津條約續增條款》（又稱《蒲安臣條約》），此條約全面彰顯了他的對華政策，成為他所謂“保全中國”理論的實踐。

而推行了五年之久的“合作政策”至少已經在上海租界內初現成效，基于“合作政策”所修訂的1869年《土地章程》賦予了上海工部局巨大的市政管理權限。至1870年，上海工部局董事會通過決議：今后在所有的官方文件中停止使用“英美租界”，用“上海公共租界”標明工部局轄下的整個租界。至1899年，改稱為“上海國際公共租界”（International Settlement of Shanghai）。

注釋

[1][美]泰勒·丹涅特著：《美國人在東亞》，姚曾廙譯，北京：商務印書館，1959年，第314頁。

[2]《上海公共租界略史》，上海：上海宣傳部編譯股印行，1928年，第16頁。

[3]源自《美國對外關系文件集》（Foreign Relations of the United States），1863年卷，第927頁。

[4][美] 泰勒·丹涅特著：《美國人在東亞》，姚曾廙譯，北京：商務印書館，1959年，第318頁。

[5]此熙華德是美國國務卿威廉·西華德的侄子，此處采用通譯熙華德。

[6]源自《美國對外關系文件集》（Foreign Relations of the United States），1863年卷，第856-857頁。

[7]源自《美國對外關系文件集》（Foreign Relations of the United States），1863年卷，第856-857頁。

[8]源自《美國對外關系文件集》（Foreign Relations of the United States），1864年卷，第428-429頁。

作者簡介

姚遠，法學博士，華東政法大學講師。