大同市政府投融資平臺債務風險分析與化解

張 維

（中國人民銀行大同市中心支行，山西 大同 037008）

一、大同市政府投融資平臺概況

大同市地方債務擴張始于2008年。從2008至2010年，大同市政府有17家投融資平臺客戶，其中有事業法人3家，企業法人14家。3家事業法人分別是大同市土地儲備中心、云岡石窟文物研究所和山西省恒山風景名勝區管理委員會。2011年投融資平臺整合以后，列入投融資平臺的客戶主要有大同市城市發展投資公司、大同市經濟建設投資有限責任公司、大同市土地儲備中心和大同市御東新區土地儲備中心。這4家單位控股方都是大同市政府，注入資產以劃撥土地、物業資產和少量現金組成，缺少固定的現金收益。

（一）投融資平臺貸款余額變動和歸還期限情況

大同市政府投融資平臺貸款余額從2008年的18.65億元逐年攀升至2014 年末的119.5528億元，6年間增加100.9億元，占期間全市全部新增貸款余額的15.15%。其中，2009年是平臺貸款增加最多的一年，增了51.87 億元。截至2014年末，已經歸還銀行本金54.7456億元，未有逾期貸款發生。所有存量貸款中，45%的貸款歸還期限在2017年以后，其中，最遠歸還期限為2022年。

（二）資金來源情況

大同市政府投融資平臺的資金來源主要包括：山西省國開行和農業發展銀行等政策性銀行貸款62.512億元，商業銀行金融機構貸款32.0408億元，上述銀行貸款共計94.5528億元，占比79.09%；委托大同銀行發行企業債券25億元，占比20.91%。一，全部圍繞城市基礎設施建設；二是平臺貸款占各項貸款比重維持在15%以下；三是平臺債務中銀行貸款比重大；四是資本市場融資占比低，BT、PPP融資還屬于空白。五是土地財政收入是大同投融資平臺債務償還的主要來源。2008 年以來，大同市財政收入大幅增長，6年增幅達到124%，其中土地出讓金收入的貢獻率超過55%。

表1 截至2014年末大同市融資平臺單位表（億元）

（三）資金分項目使用情況

截至2014年末，大同市投融資平臺存量貸款中，市政道路建設占用資金57.4528億元，占比48.06%；御東新區安置房建設占用資金37.1億元，占比31.03%；醫院建設等其它類占用25億元。占比20.91%。市政基礎設施建設是平臺資金運用主要方向。

（四）資金使用主體情況

如表1，截至2014年末，大同市政府投融資平臺存量貸款中，大同市經濟建設投資有限責任公司名下76.4億元、大同市城市發展投資公司25.8528億元、大同市御東新區土地儲備中心17.3億元。

（五）大同市政府投融資平臺特點

大同市投融資平臺有以下四個特點：一是平臺建投資標的物單

二、大同市投融資平臺風險分析

（一）債務比率上升與償債能力下降風險并存

衡量政府負債質量好壞時，關鍵指標是看政府債務率，即政府債務與政府一般財政收入比率不能超過100%，如果超過就意味有一定風險。截至2014年末，不算其他平臺債務，大同市投融資平臺負債占該市一般財政收入104.9748億元的138.91%，加之債務逐漸進入歸還高峰，財政還款壓力較大，政府償債壓力較大。特別是，近年來，經濟下行壓力持續加大，財政增收乏力，進一步增加了政府的償債風險。

（二）投融資平臺投資期長、見效慢，難以及時轉化為平臺償債來源

2008年大同市確立了“三名一強”發展目標，文化旅游興市是其中重要內容。因此，大同市投融資平臺標的物均以古城保護和城市城市基礎設施建設為主。但是這些投資投資期長，見效慢，難以短期轉化為政府的償債來源。2014年，大同市旅游收入238.7億元，只有全省的75.5%、全國的67.4%。加之近年來，主要領導變動，平臺資金流入緩慢，諸多規劃好的城建項目建設進度放緩。由于接續資金不足，旅游產業零敲碎打，未形成產業和規模優勢，融資平臺目標任務沒有實現，存續期只能被動延長。

（三）信息不透明是投融資平臺的風險因素之一

現行財政核算體系下政府自身財務狀況存在信息不透明現象，金融機構、投資者與地方政府、融資平臺之間的信息不對稱容易導致對項目風險以及融資平臺和地方政府的還款能力作出誤判，從而導致風險。

（四）缺乏財政收入與債務的關聯性制度安排，以及債務風險評估及債務償還機制缺位，對債權投資人的利益保障不完善

由于投融資平臺責任主體不明確、法人治理結構不完善，“財政兜底”對銀行債權保障在法律上具有不確定性，導致投資人不愿承擔投資風險。

（五）平臺風險極易轉化為金融風險

大同市融資平臺融資渠道單一，銀行貸款占其總負債比例高達79%，結構不盡合理。如果沒有多元化的融資渠道，負債結構單一，一旦銀行收緊信貸，很容易導致融資平臺現金流斷裂。同時，在經濟下行壓力下，政府償債能力下降，政府債務風險極可能轉嫁銀行形成金融風險。

（六）平臺還款來源過度依賴“土地財政”，不具備可持續性

2008年至2013 年大同市固定資產投資和房地產投資一直穩步上升，房地產投資對固定資產投資貢獻率在2013年達到最高峰32.83%。這種將未來50～70 年土地收益提前在現今幾年集中收上來的短期行為，實際上是在透支未來的財政資源。且因經濟形勢、政策環境發生變化，大同土地市場行情一落千丈，土地流拍、零出讓情況已經出現。平臺償債能力影響急劇下降。

三、化解地方債務風險的建議

（一）強化地方政府負債管理

一是規范地方政府負債管理模式，設立科學的地方政府償債能力指標，合理測算和確定地方政府的財政償還能力和負債總量，在此基礎上對同一財政支持或兜底的融資平臺負債進行總量控制，防止地方政府通過各類投融資平臺產生的隱形負債盲目擴張。對只承擔融資任務且單純依靠財政資金償還債務的投融資平臺，由政府妥善處理后限期退出。

二是增加地方政府平臺負債的透明度。強化同級人大對政府債務的監督。另外，可借鑒上市公司財務報告制度，通過對投融資平臺建立嚴格的信息披露機制，實現投資人、債權人以及社會公眾對投融資平臺及其項目的監督。

三是建立償債準備金制度，確保平臺貸款按期償還。可以根據平臺投資行業的風險級別，建立貸款償債準備金。政府每年將貸款償還列入政府預算支出，在發貸銀行設立償債準備金專戶，將財政資金定期撥入償債資金專戶。如遇償債高峰來臨，還可以考慮通過出售、轉讓部分國有資產償還融資平臺貸款。

（二）堅持走轉型發展道路，切實增強地方政府建設財政實力

一是堅持產業結構調整不放松。要積極穩固主導產業，努力探尋新興產業，在產業接續上下功夫。現階段就是要保住固定資產投資不落后，確保項目建設“進的來、立得住、有產出”，通過產業結構調整壯大財政實力，增強實體經濟對經濟增長和財稅收入的貢獻率，保證財政的實際支付預期。

二是加快推進財稅體制改革，強化地方政府建設財政功能。中央可下放部分財權，有效改變“吃飯靠財政、建設靠貸款”的融資模式。加大中央對困難地區與基層政府的財政轉移支付等辦法，充實地方政府建設財政的投資來源。

（三）改革“土地財政”的增量收益方式

“土地財政”屬于不可持續的融資行為。可參考國際經驗，從兩個方面改革“土地財政”的收益方式。一是改土地批租制為年租制。把一次性收取70年全部土地出讓金的“批租制”改為按年度分期征收土地出讓金的年租制。把土地出讓金分為存量土地資源（絕對地租）和增量土地資源（級差地租）兩部分按年度征收。二是征收土地財產稅。土地財產稅包括土地占用稅、物業稅、土地保有稅三個方面。應當盡快開征統一的物業稅，將由于土地增值所形成的那部分級差地租并入物業稅征收。這樣一來，地方政府就可以從存量土地中獲取最大的收益，滿足城市建設的融資需求。

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